Румянцев успешно справился с возложенной на него задачей. Железной рукой, хотя и опять же постепенно, за несколько десятилетий он ликвидировал все остатки былой казачьей вольницы, изменил прежнее административное деление по общероссийскому образцу и для облегчения сбора податей прикрепил крестьян к земле, то есть фактически ввел на Украине крепостное право.
Крестьянский вопрос.
Ошибочно думать, что увлекшись «Наказом», сенатской реформой и
реформами в области экономики Екатерина забыла про крестьянский вопрос.
Просто она убедилась, что всякая попытка радикального его решения неминуемо
вызовет волну дворянского протеста, которая может захлестнуть и её саму.
«Едва посмеешь сказать, что они (крестьяне) такие же люди, как мы, и даже
когда я сама это говорю, - с горечью писала императрица, - я рискую тем,
что в меня станут бросать каменьями. Но Екатерина не отступилась от своего
замысла и будучи искусным политиком предпочитала действовать осторожно и
неспеша. Первые свои попытки изменить ситуацию Екатерина начала с
Лифляндии. После посещения в 1764 году прибалтийских провинций она велела
лифляндскому губернатору Ю.Ю. Броуну
Обсудить отношение крестьян и помещиков на заседании ландтага (орган
сословного представительства). На этом заседании Броун отметил, что главное
зло состоит в отсутствии у крестьян права собственности и требовал
установить это право на движимое имущество, а также регламентировать
крестьянские повинности и пресечь продажу крестьян за границы Лифляндии и
торговлю ими поодиночке. Принятые тогда меры в 1816-1818 годах облегчили
Александру I отмену крепостного права в Прибалтике.
В 1771 году правительство Екатерины предприняло попытку ограничить
продажу крестьян без земли, запретив торговлю ими с аукциона. В 1773году
Сенат, ссылаясь на Наказ, предписал строго соразмерять наказание крестьян с
совершенным преступлением и, в частности, сечь плетьми, а не кнутом, ибо,
наказание кнутом в нашей стране почти равнялось смертной казни. В 1775 году
им было запрещено продавать своих крепостных в услужение людям на срок
более 5 лет. В марте того же года уже упомянутым манифестом отменялось (что
соответствовало планам Екатерины, обозначенным еще в черновиках Наказа)
многие десятилетия существовавший закон, по которому отпущенных на волю
следовало непременно вновь закрепостить. Теперь их было велено записывать в
купечество или в мещанство. Так фактически впервые была декларирована сама
возможность освобождения от крепостных пут, и в России появилась категория
свободных граждан. Не случайно на это екатерининское постановление ссылался
впоследствии Александр I в своём указе о вольных хлебопашцах 1803года.
Свободными объявлялись и питомцы воспитательных домов, а в случае
брака – их супруг или супруга. Запрещено было обращать в крепостную
зависимость церковников, пленных и незаконнорожденных. Иначе говоря, сфера
крепостничества сужалась, ограничивалось его распространение на новые
категории населения. Так же я хотел бы коснуться такого документа, как
Дворянская грамота, где вопрос о владении крепостными обойден стороной.
Лишь одна статья грамоты, да и то появившиеся в ней, по-видимому, на
последнем этапе работы над документом, подтверждала право дворян владеть
деревнями. Многих историков эта статья ввела в заблуждение, ведь понятно,
что деревня – это не только избы, но и живущие в них крестьяне. Однако
законодательная практика того времени рассматривала деревни и крестьян как
два самостоятельных субъекта владения.
Характерна следующая запись в бумагах императрицы, позднее воплощенная
в одном из указов: «Всякий помещик знает свою отмеженную границу – земля,
лес и всё угодье его. Мужик его же и все, что сей нажил и выработал, его же
».
Не смотря на то, что многие проекты Екатерина не смогла воплотить в жизнь, т.к. они не нашли широкой общественной поддержки, тем не менее она создала предпосылки для дальнейшего реформирования отношений между землевладельцами и крестьянами, что и произошло при Александре I.
Административная реформа.
Учреждения для управления губерний.
Екатерина не питала иллюзий по поводу исполнения изданных ею
законопроектов. Она решила укрепить «властную вертикаль». Это её желание в
совокупности с давно назревшими проблемами в управлении породило главное
событие 1775 года появление на свет одного из важнейших законодательных
актов Екатерины II — «Учреждения для управления губерний». Само знакомство
с этим обширным документом объемом более полутораста печатных страниц
убеждает, что готовя его, императрица проделала поистине гигантский труд.
Об этом свидетельствуют и многочисленные черновики, сохранившиеся в ее
архиве. Как единодушно утверждают историки русского права, «Учреждения»
были новым словом в законодательной практике России: документ отличался
простым и ясным языком, без сложных иностранных терминов и при этом
детальной разработкой норм государственного, административного,
финансового, семейного и других отраслей права. Созданная по губернской
реформе 1775 года система местного управления просуществовала до реформ
1860-х годов, а введенное ею административно-территориальное деление —
вплоть до Октябрьской революции.
За основу деления страны на губернии Екатерина взяла территории с
населением в 300—400 тысяч человек, причем никакие национальные,
исторические или экономические особенности во внимание не принимались. Зато
так было гораздо удобнее осуществлять управление страной из центра.
Исполнительную власть в губернии возглавлял губернатор или генерал-
губернатор, при котором создавалось губернское правление. Губернии
членились на уезды с населением в 20— 30 тысяч человек. Власть в уезде
возглавлял городничий. Для управления городами учреждался губернский
магистрат, а в самих городах — городовые магистраты.
Губернская реформа 1775 года стала важным этапом по окончательному
превращению России в унитарное государство путем введения единообразной
системы управления на всей территории империи. Новые земли, которые
впоследствии присоединялись к империи, сразу же получали органы управления
в соответствии с «Учреждениями». И хотя позднее, при Павле I и Александре I
некоторые национальные окраины вновь обрели отдельные традиционные
институты власти, характер государства в целом это изменить уже не могло.
Важность же унификации управления состояла прежде всего в том, что
громоздкая конструкция, которую представляла собой многонациональная,
обширная по территории, с разнообразными климатическими, экономическими и
культурными условиями Российская империя, становилась необычайно
устойчивой.
Введение «Учреждений» означало и судебную реформу. Еще Петр I
попытался создать самостоятельную судебную власть, то есть судебные
учреждения, отделенные от органов исполнительной власти. Однако после его
смерти содержание самостоятельных судов показалось новым правителям затеей
слишком дорогой, и право суда возвратили местным администраторам.
Перечисляя «болячки» страны, обнаруженные в первые годы своего правления,
Екатерина отмечала и то, что «та же места, коя решит дело, оная и
исполняет». Хорошо знакомая с идеей Монтескье о разделении властей,
императрица установила новую систему судебных органов. Правда, не до конца
независимых: губернатору вменялось в обязанность бороться с судебной
волокитой.
Как уже ясно из вышесказанного, «Учреждения» 1775 года были многоцелевым и многоаспектным документом. Коснулись они и еще одного важного для того времени вопроса. Уже в Уложенной комиссии дворяне выступали с требованием передать в их руки управление на местах, и теперь императрица решила пойти им навстречу. Согласно «Учреждениям», целый ряд должностей местной администрации — заседатели судов разных ступеней, в том числе совестного, уездные судьи, земские капитан-исправники и др. — замещались выборными из местных дворян. Казалось, что таким образом дворяне станут, с одной стороны, хозяевами в своих губерниях, а с другой — вышедшие после 1762 года в отставку помещики смогут получать дополнительные средства к существованию, почти не выезжая из своих имений. Но Екатерина не забывала и об интересах страны. Фактически так удавалось вернуть дворян на государственную службу и заполнить многочисленные административные должности, которые в ином случае рисковали остаться вакантными. При этом дворянская сословная организация как бы становилась частью государственного аппарата, поскольку все дворянские должности, включая предводителя дворянства, соотносились с Табелем о рангах и получали определенный классный чин.
Екатерина понимала, что только издать новый закон мало, и, как могла, зорко следила за судьбой своего детища. «Князь Александр Алексеевич! — пишет она Вяземскому в ноябре 1775 года. — Всуе будет всякое доброе учреждение, ежели не падет жребий исполнения онаго на людей совершенно к тому способных. На сем основании возвращаю я доклад от Сената... о чинах, помещаемых в палаты судные Тверскаго и Смоленскаго наместничеств. Я не могла оной утвердить потому, что не вижу я тут людей, искусившихся в делах ею родов, к коим они определяются. ... Я чаяла, что выбор оных соответствовать будет лучшей моей надежде и что к сим местам взыщутся искуснейшие из членов Юстиц - и Вотчинной коллегии, с коих Сенат лучше знать может. И ради сего еще раз я хочу повторить вам мое желание,.. чтобы из сих обоих мест в председатели палат и верхнего земского суда избраны были достойные люди, а хотя и из других, но конечно такие, что уже на деле в своих способностях испытаны... должно во оные ко исполнению частных должностей избрать умеющих, а не людей, что в делах новы и упражнялись во всю жизнь в иных званиях».
Одним из важнейших последствий введения «Учреждений» было значительное увеличение армии чиновников, которые все больше превращались в самостоятельную и грозную политическую силу. Укрепление аппарата управления, а следовательно, бюрократизация страны соответствовала представлению о том, каким должно быть регулярное государство. Но его конструкция оставалась еще далеко не завершенной. В 1782 году появился ее новый важный элемент — «Устав благочиния», еще один плод увлечения императрицы законотворчеством.
Если согласно «Учреждениям», страна была разбита на губернии, губернии
— на уезды, и в каждом посажено по доброй дюжине разных начальников, то
теперь дошла очередь и до городов. Каждый из них был разделен на части, а
те — на кварталы. В каждой городской части — по 200— 700 дворов и частный
пристав, в каждом квартале — 50—100 дворов и квартальный надзиратель с
квартальным поручиком. Над всеми ними возвышается городская управа
благочиния, где заседают городничий, два пристава и два ратмана. Управа
имеет «бдение, дабы в городе сохранены были благочиние, добронравие и
порядок», к чему относятся контроль за торговлей, поимка беглых, починка
дорог, улиц и мостов, борьба с азартными играми, строительство бань, разгон
не разрешенных законом «обществ, товариществ, братств и иных подобных
собраний».
Непосредственный вершитель полицейского надзора в городе — частный
пристав. Именно он следит за порядком и, в частности, за тем, чтобы не
происходило несанкционированных «сходбищ и скопищ», советуя обывателям в
таких случаях разойтись по домам и «жить покойно и безмятежно». Как обычно,
Екатерина не забыла и о мелочах. «Устав благочиния» предписывал в каждом
квартале поставить специальный столб для развешивания объявлений. Столб
этот — в сущности, один из органов управления, некий «информационный
центр», при помощи которого городские, да и более высокие, власти сообщают
подданным, как им надлежит жить.
