1. Явно прослеживается высокая степень дублирования феде-
ральных нормативно-правовых актов. Многие законодатели субъектов
РФ, беря за основу российский нормативный акт, вносят в него из-
менения, что наблюдается из дословного сходства целых ряда ста-
тей и глав, а иногда сходства всей структуры документа. Такого
рода воспроизведение (повторение, переложение) в правотворчестве
субъектов РФ, по мнению С.А.Комарова, в определенных предметах
оказывается целесообразным, "если нужно представить нормативное
предписание с точки зрения их единой системы" 2.Вне этого такое
переложение является вредным и неоправданным, т.к. создает у со-
ответствующих органов иллюзию необязательности актов федерально-
го законодательства, формируется мнение о том, что данные акты
начинают действовать (вступать в силу) только после того, как
будут воспроизведены или объявлены актом "своего региона".
2. Большая часть субъектов РФ, особенно республики, в издан-
ных нормативных актах стараются всячески показать и подчеркнуть
свою независимость. Природные ресурсы: леса, земля, недра явля-
ются их достоянием. Так, в соответствии со статьей 1 Земельного
кодекса Удмуртской Республики земля объявляется достоянием наро-
да Удмуртии, основой жизни и деятельности" 3.
---------------
1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные проблемы земельного и экологического права // Государство и пра- во. 1995. N 12. С.141-142.
2 Комаров С.А. Общая теория государства и права. Саранск,
1994. С.153.
3 Бажайкин А.Л. Сравнительный анализ природноресурсового за- конодательства РФ и Удмуртской Республики. Ижевск, 1997. С.2.
45
3. В масштабах РФ ее субъекты тем не менее все таки обладают скудной нормативной базой. В регионах нет четко выраженной кон- цепции принятия нормативных актов, в уже принятых актах отслежи- ваются противоречия действующему российскому экологическому за- конодательству. Отмечается лишь заинтересованность законодателей в регионах в разработке и принятии нормативно-правовых актов природноресурсовой направленности.
4. Просматривается слабая профессиональная подготовка зако- нодателей в субъектах Федерации. В подготовке проектов законода- тельных актов участвует кто угодно, но только не эксперты из на- учной среды и юристы. Эта проблема существует и у федеральных законодателей, когда разработкой законов занимаются люди, дале- кие от экологических проблем.
5. Слабым местом остается механизм реализации законов. Мно- гие программы остаются на бумаге, т.к. отсутствуют источники фи- нансирования и материальная база под них. Подобного рода декла- рирование приводит к восприятию многих экологических нормативных актов как необязательных. Органы и должностные лица на местах, которые должны требовать исполнения норм экологического законо- дательства, зачастую сами являются его нарушителями. Это объяс- няется лишь их личной экономической заинтересованностью.
Два уровня правовой системы в РФ развиваются не вполне сог-
ласованно. Но легкого пути в этом деле и не может быть. Неповто-
римость территориальных, экономических и других условий субъек-
тов Федерации должна быть обязательно отражена и в правовом ре-
гулировании. И только совместный подход к решению возникших
проблем, может определить пути их решения, ибо сохранение едино-
го экономического и экологического пространства, как уже говори-
лось, позволит успешно развиваться не только регионам, но и всей
России.
46
3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В условиях правовой реформы, проводимой ныне в Российской
Федерации, должен быть обеспечен всесторонний подход к совер-
шенствованию экологического законодательства. Исследованию этого
вопроса посвящено множество монографий и научных статей, в кото-
рых предлагаются различные, в том числе и полярные точки зрения.
Развитие представляет собой "необратимое, направленное зако- номерное изменение материальных и идеальных объектов. Только од- новременное наличие всех трех указанных свойств выделяет процес- сы развития среди других изменений" 1.
Процесс развития экологического законодательства определяет-
ся различными факторами. Среди них можно выделить: политический
- этим фактором можно обозначить такие негативные процессы как
смена политической системы, сопровождающаяся потерей управления
и контроля, усиление борьбы за власть, нестабильность российско-
го общества; экономически - передел собственности в ходе разго-
сударствления, спад производства из-за структурного кризиса и
лишение государственной помощи, кризис неплатежей, рост цен и
прочие процессы; социологический - в его основе лежит снижение
интереса общества к экономическим проблемам, особенно со стороны
властных структур; экологический - современное состояние окружа-
ющей среды в России, которое угрожает процессу выживания челове-
ка. Особое место, по мнению ряда авторов, занимают организацион-
но-правовые факторы, в первую очередь состояние экологического
законодательства 2.
---------------
1 Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С.651.
2 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.
Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-
ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.
47
Действующее законодательство сейчас едва не полностью уста-
рело. Оно излишне абстрактно, декларативно, не соответствует
Конституции РФ. В стране отсутствуют практические механизмы пра-
вореализации. Система экологического законодательства не являет-
ся целостной и сбалансированной. Отсутствует ряд важнейших ак-
тов, которые должны были бы регулировать общественные отношения
(законодательство об отходах, об охране и использовании расти-
тельного мира, об экологической информации и т.п.). Отмечается и
низкая эффективность экологического законодательства.
Конституция РФ закрепила в части 1 статьи 72 самостоятельное направление практической деятельности - обеспечение экологичес- кой безопасности 1. Однако данная деятельность, на сегодняшний день, ограничивается рамками охраны окружающей Среды 2.
Принятый 19 декабря 1991 года Закон РСФСР "Об охране окружа-
ющей природной Среды" 3 претерпел серьезные испытания временем.
Принятие этого Закона было обусловлено вступлением России в но-
вый переходный период. По нашему мнению, действие этого акта бы-
ло рассчитано на это время. Ныне же остро стоит необходимость
систематизации и кодификации экологического законодательства,
целью которой является принятие нового комплексного головного
законодательного акта.
В связи с этим возникает ряд принципиальных вопросов. Кон-
цептуально это должен быть закон или подзаконный нормативно-пра-
вовой акт? Если закон, то какова его форма - закон, кодекс, ос-
новы? Необходимо решить, нужен новый закон или новая редакция?
---------------
1 Российская газета. 1993. 25 декабря.
2 Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать
экологическую безопасность // Государство и право. 1994. N 8-9.
С.119.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета
РФ. 1992. N 10. Ст.457.
48
По нашему мнению, иерархию экологического законодательства должен возглавить закон. Однако, вопрос о его форме до сих пор пока открыт.
Одной из возможных альтернатив при решении задачи развития
экологического законодательства, по мнению ряда авторов, являет-
ся создание системы "Основы - кодексы" 1 . Данная система для на-
шего государства привычна и действительно может оправдать себя.
Так, в случае ее принятия, в Основах будут определяться принципы
экологически значимой деятельности, основные виды деятельности,
защищаемые объекты и т.д. А в экологических индексах, принятых
либо субъектами Федерации с учетом имеющихся аналогичных природ-
ных условий, экологической ситуацией и возможностью объединения
средств и сил, положения Основ должны быть конкретизированы.
Другая точка зрения представлена О.С.Колбасовым. По его мне- нию, для кодификация экологического законодательства необходимо разработать Российский экологический кодекс, каждая статья кото- рого была бы детализирована в соответствующей системе подзакон- ных актов. Однако на уровне субъектов РФ проводить кодификацию не следует, достаточно лишь принять нормативные правовые акты, регламентирующие применение Российского экологического кодекса на территории конкретного субъекта 2 .
Экологический кодекс РФ был бы оптимальной формой, возглав-
ляющей систему экологического законодательства. Отмечая его по-
ложительные черты, целесообразно упомянуть, что "кодекс (от лат.
---------------
1 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.
Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-
ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.
2 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные проблемы земельного и экологического права // Государство и пра- во. 1995. N 12. С.139.
49
codex - собрание законов) - законодательный акт прямого дейс- твия. Эта форма предполагает минимум каких либо других законов, иных нормативных актов, регулирующих эти же общественные отноше- ния. Они сводятся в кодекс, как бы "всасываются" в него при его разработке. Подзаконные акты при этом "поднимаются" на высший законодательный уровень, одновременно проводится их систематиза- ция и обновление" 1 . На сегодняшний день в РФ особенно много именно подзаконных нормативно-правовых актов, что затрудняет их поиск и ухудшает процесс правоприменения.
При принятии нового закона необходимо обязательно учесть преемственность законодательства. Все лучшие и положительные черты предшествующих актов должны непосредственно лечь в основу кодекса, недопуская повторения уже пройденных ошибок.
Особое место в фундаменте развития экологического законода- тельства должно быть отведено конституционным правам и обязан- ностям граждан РФ, т.к. без соблюдения этих основополагающих на- чал нельзя говорить о приоритете прав и свобод человека и граж- данина в РФ.
Необходимость принятия нового головного акта объясняется и
общей тенденцией развития всего российского законодательства.
Это связано с принятием головных актов в гражданском, уголовном,
лесном, водном законодательстве. Однако, безусловно, главной
целью остается ликвидация пробелов и переход на более качествен-
но высокий уровень отношений.
При разработке экологического законодательства, как отмечает
В.П.Ворфоломеев, необходимо последовательно осуществить принцип
---------------
1 Голиченков А.К. Санитарный кодекс России: проблемы разра-
ботки проекта // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. 1991. N 4.
С.40.
50
эколого-социально-экономического единства всей законодательной и нормативно-правовой системы. В ней экологические по содержанию законы должны иметь социально-экономическое обоснование, а соци- ально-экономические законы должны быть ориентированы экологичес- ки. Для реализации данного принципа, следует разработать специ- альную программу совершенствования самого процесса экологическо- го законодательства 1.
Действительно, сейчас настало время определения оптимальной модели экологического законодательства, которая должна проявить- ся в соответствующей концепции развития. Самое главное, это пра- вильное осуществление контроля в этой области, чтобы развитию общественных отношений предшествовала их научная оценка.
Отсутствие концепции развития экологического законодательст- ва затрудняет законотворческую деятельность в этой области 2.Это приводит к появлению дублирующих либо несогласующихся между со- бой законопроектов, что влияет в свою очередь, на качество при- нимаемых нормативно-правовых актов.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
