Процесс формирования окружных органов власти во вновь образованных бурятских национальных округах начался под руководством оргкомитетов Читинского и Иркутского облисполкомов по соответствующим округам. Также, при Иркутском и Читинском обкомах ВКП (б) были созданы оргбюро по национальным округам. Фактически, в момент своего образования, окружные органы были территориальными подразделениями областных органов власти на местах. Это обстоятельство областные исполкомы попытались превратить в четкую тенденцию, желая полностью контролировать обстановку в административных районах национальных округов, при этом зачастую игнорируя окружные органы власти, что естественно вызывало их соответствующую реакцию.
Попытки форсированного «встраивания» национальных округов в инфраструктуру областей порождали стремление руководства округов к все большей самостоятельности[125]. Причины таких коллизий во многом объясняются противоречиями в правовом статусе национальных округов в государственном устройстве РСФСР вообще, а также отсутствием четкого разграничения компетенции между областными (краевыми) и окружными органами государственной власти и управления, в частности.
Автономные округа в реформе государственного устройства РСФСР и России (1989 – 1993 годы)
Современный статус автономных округов – это закономерный результат общего повышения статуса субъектов советской национально-территориальной автономии, впрочем, как и административно-территориальных образований. Это подтверждается всей логикой развития федеративной системы России, начиная с 90-х годов.
Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года определяли, что автономный округ находится в составе края или области РСФСР.
Закон РСФСР «Об автономных округах РСФСР» от 20 ноября 1980 года[126] в части 3 ст. 1 в императивном порядке определял, какой автономный округ находится в составе той или иной области (края).
Таким образом, почти весь советский период существовала ситуация, когда автономное образование, признаваемая субъектом советской федерации, находилось в составе обычного административно-территориального образования государства.
В 1990 году в ст.9 Декларации о государственном суверенитете РСФСР подтверждалась «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР»[127].
Правящие элиты автономных округов активно включились в процессы повышения статусности и их представители на II Съезде народных депутатов РСФСР выступили с требованием признать статус субъектов РСФСР за всеми автономными округами[128].
Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»[129] от 15 декабря 1990 года в ст. 83 устанавливал, что «автономные округа находятся в составе РСФСР и могут входить в край или область», а также, что могут быть приняты «именные» законы о каждом автономном округе. Ст. 84 закрепляла право органов государственной власти и управления автономных округов напрямую вступать в сношения с органами государственной власти и управления РСФСР.
Данный закон кардинально изменил ситуацию. Норма о вхождении автономных округов в состав края или области из императивной превратилась в диспозитивную, теперь автономные округа могли находиться в составе РСФСР непосредственно или в составе края или области опосредованно. Вместе с расширением полномочий органов власти автономных округов, данная диспозитивная норма указывает на существенное повышение статуса автономных округов. Видимо это новое положение автономных округов с учетом индивидуальной специфики и должны были закрепить «именные» законы, однако ни один такой закон принят не был.
Вместо этого федеральный законодатель предпринял форсированное ««общее» повышение статуса автономных округов»[130] через принятие множества отраслевых законов.
Анализ положений Федеративного Договора[131], заключенного 31 марта 1992 года, показывает, что полноценными субъектами Российской Федерации можно назвать только «суверенные» республики в составе Российской Федерации, все иные публично-территориальные образования, в том числе и автономные округа, наделялись статусом квазигосударственных автономий[132].
Как известно, Федеративный Договор структурно состоит из трех частей именуемых договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, где с одной стороны, выступали федеральные органы государственной власти, а с другой, органы власти: 1) суверенных республик в составе Российской Федерации; 2) краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; 3) автономной области, автономных округов.
Анализ структуры и содержания договоров указывает на резкую асимметрию в статусе этих публично-территориальных образований, при этом общее повышение статусности выразилось в том, что автономный округ как квазигосударственная автономия оказался в составе областей (края) как квазигосударственной автономии более высокого уровня.
Заключение Федеративного Договора породило споры о природе Российской Федерации. Одни исследователи и государственные деятели, среди которых И.М. Муксинов, И.К. Фазылходжаева, Ф.Х. Мухамедшин, Р.Т. Биктагиров, придавали Федеративному Договору, чуть ли не учредительное значение и считали, что его заключение означает признание договорной природы Российской Федерации[133]. Другие последовательно отрицают учредительный характер Федеративного Договора, так, например Л.Ф. Болтенкова считает Российскую Федерацию в чистом виде конституционной федерацией[134].
По нашему мнению, Федеративный Договор является компетенционным договором, разграничивающим компетенцию федерации и входящих в ее состав публично-территориальных образований разного уровня.
Требования элит автономий и бывших административно-территориальных образований были учтены при принятии закона РФ «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 21 апреля 1992 года[135].
В соответствии с внесенными изменениями автономные округа из квазигосударственных автономных образований превращались в один видов субъектов Российской Федерации.
Это их новое качество подтверждалось следующими положениями измененной Конституции:
в соответствии со ст. 70 автономные округа имели свою собственную территорию, которая провозглашалась частью единой территории РФ;
подтверждалась диспозитивность вхождения автономных округов в состав края или области (ст. ст. 71, 83);
так же, как и в соответствии с ранее внесенными изменениями, органы власти могли вступать в сношения с федеральными органами власти непосредственно напрямую (ст.84);
был очерчен круг совместных полномочий федеральных и окружных органов власти, а также сфера их собственной компетенции (ст. 84-1, 84-2);
автономным округам гарантировалось представительство в федеральных органах государственной власти (ч.3 ст.73);
также, в соответствии с ч. 2 ст. 83 подтверждалось право автономных округов на «именные» законы.
Однако, в ч.2 ст. II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе РФ указывалось, что «органы государственной власти автономных округов в составе РФ осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами РФ, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа». Так косвенно признается, что автономные округа остаются в составе краев, областей, хотя отношения между ними строятся уже на договорной основе. По мнению В.В. Иванова «в 1992 году подобная формулировка означала компромисс между новой моделью федеративного устройства России и наследием РСФСР»[136].
Признавая равноправие автономных округов, федеральные власти стремились не допустить полного выхода автономных округов из состава краев и областей, так как ими осознавалась реальная возможность требования автономными округами суверенитета, статуса республик, дальнейшего расширения полномочий, то есть всего того, чего уже добились почти все бывшие автономные области. Выход автономных округов из состава краев и областей мог окончательно расстроить и без того неустойчивую федеративную систему России, поэтому попытка замораживания статуса автономных округов на том уровне была естественной реакцией федеральных властей. Единственный и последний случай выхода автономного округа из состава области, на примере Чукотского автономного округа, лишь подтверждает то, что вряд ли федеральные власти допустят распад «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.
Парадоксальная ситуация «сложносоставности», когда один равноправный субъект федерации находится в составе другого, естественно, порождает множество коллизий.
На естественно возникающий вопрос о сущности «нахождения» автономного округа в составе области (края), а также о соотношении их статусов был дан ответ в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 года по делу о проверке конституционности Закона РФ от 17 июня 1992 года «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ»[137].
Основываясь на диспозитивности конституционной нормы о вхождении автономного округа в состав области (края) Конституционный Суд РФ констатировал два положения:
Нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход, не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации.
Нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации.
Данное толкование можно считать весьма и весьма неполным, так как единственно четким было утверждение о том, что автономные округа имеют свою собственную территорию и статус автономных округов, входящих в состав области (края) и входящих непосредственно в Российскую Федерацию, принципиально между собой не разнится.
Конституционный Суд так и не ответил на следующие принципиальные вопросы:
Что означает конкретно «вхождение» автономного округа в состав области (края)?
Как соотносятся между собой территории этих субъектов РФ?
Как соотносятся между собой полномочия органов государственной власти этих субъектов РФ на территории автономных округов? Каков принцип их формирования?
Следует отметить, что Основные положения «О выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа», утвержденные Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года №1765[138] предписывали проводить выборы в представительные органы государственной власти «сложносоставного» субъекта РФ на всей его территории, включая и территорию соответствующего автономного округа.
Однако в некоторых автономных округах такие выборы откровенно саботировались и проведены не были.
Полноправными субъектами Российской Федерации все автономные округа были признаны лишь Конституцией Российской Федерации 1993 года, что позднее вызвало критические замечания некоторых авторов.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36
