Ситуация усугубляется тем, что с начала 90-х годов XX века в Российской Федерации наблюдается нарастающая диспропорция в доходах и расходах между консолидированными бюджетами субъектов федерации и федеральным бюджетом в пользу последнего. Как следствие, в структуре консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации непропорционально большую долю составляют средства межбюджетного регулирования. В отдельных субъектах уровень собственных доходов составляет только 6-18 %[270], что весьма похоже на параметры АБАО и У-ОБАО. Положение дел не изменилась и поныне.
Так, в АБАО объем безвозмездных перечислений из федерального бюджета в консолидированный бюджет этого субъекта за первые 5 месяцев 2004 г. составил 38,1 % к доходам его консолидированного бюджета. В У-ОБАО этот показатель составлял и вовсе 84 %. За первый квартал 2004 г., по результатам оценки прямых и обратных потоков консолидированных бюджетов субъектов входящих в Сибирский федеральный округ, соотношение безвозмездных перечислений из федерального бюджета в консолидированный бюджет и поступлений в федеральный бюджет с территории субъекта федерации по АБАО составил 126,4 %, а по У-ОБАО – 979,7 %.[271]
В связи с разграничением доходных и расходных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, закрепленных в Бюджетном Кодексе Российской Федерации, вряд ли такие субъекты Российской Федерации как АБАО и У-ОБАО станут более самостоятельными в финансовой сфере. Без федеральной финансовой помощи эти субъекты Российской Федерации не могут выполнять свои основные функции, что все более обостряет вопрос о фиктивности их конституционно-правового статуса и о существовании их в качестве субъектов федерации.
§ 3. «Сложносоставность субъектов» как феномен государственного устройства России: проблемы и пути решения
Современная ситуация
Конституция Российской Федерации 1993 года наделила автономные округа всеми юридическими признаками субъектов Российской Федерации. Статья 65 Конституции Российской Федерации при определении субъектного состава РФ дает простой перечень автономных округов без всякого упоминания о вхождении их в ту или иную область (край).
В ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации упоминается (именно упоминается) об автономных округах, входящих в состав области (края).
Все это дает нам право утверждать о сохранении диспозитивности нормы о вхождении автономных округов в область (край), тем более что как равноправные субъекты РФ автономные округа вправе самостоятельно определять свое положение.
Диспозитивность вхождения автономных округов по Конституции Российской Федерации 1993 года дает повод для двоякого толкования, о чем заметил В.А. Кряжков: «Первое: после ее принятия автономные округа как равноправные субъекты РФ в юридическом смысле оказались вне краев, областей и были поставлены перед необходимостью выразить свою позицию: либо они входят в область, край, либо соглашаются с новым конституционным статусом. Второе толкование (его можно отнести к общераспространенному): пока автономный округ не заявляет иного, он, как и ранее, считается входящим в состав края, области»[272].
На сегодняшний день есть все основания утверждать, что практика пошла по второму пути.
В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус автономных округов определяется федеральной Конституцией и Уставом автономного округа, ч. 3 указанной статьи, подтверждает ранее имевшееся право автономных округов на «именные» законы.
Часть 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации предполагает два способа регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами: первый – через специальный федеральный закон, второй – через заключение договоров между органами власти указанных субъектов РФ.
Возможность принятия «именного» федерального закона, с учетом равноправия субъектов Российской Федерации и того, что их статус определяется федеральной Конституцией и их конституциями (уставами), ставит вопрос о предмете регулирования такого закона. Возможное регулирование отношений округов с областями (краем) и федеральным законом и договорами, с учетом неопределенности предмета регулирования «именного» федерального закона, посвященного тому или иному автономному округу, вносит путаницу в регулирование межсубъектных отношений. Неясно, какой способ регулирования имеет приоритет.
Конституция Российской Федерации оставила нерешенными многие проблемы, возникающие из самого факта «сложносоставности» субъектов Российской Федерации, хотя «такой субъектный симбиоз не может не порождать условия для многих юридических неопределенностей и коллизий»[273].
В любом случае, такой перманентный конфликтогенный фактор, как субъектный симбиоз рано или поздно должен был заставить федеральный центр как-то выразить свое отношение к нему, хотя бы предпринять попытку разрешения этой проблемы.
И тут в силу своего положения на первое место вышел Конституционный Суд Российской Федерации, в двух своих актах, фактически, сформулировавший давно назревшую федеральную доктрину статуса автономных округов.
Первым актом является Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1996 года №73 «Об отложении рассмотрении дела о проверке конституционности Устава Тюменской области»[274], из которого можно сделать следующие выводы:
Вхождение автономного округа в край (область) предполагает особую государственно-правовую связь между ними;
Есть обязанность обоих субъектов федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции РФ и не противоречащих ей государственно-правовых реалий;
Предполагается определенное распространение, на основе взаимного согласия и договоренностей, юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа;
Конституционный суд рекомендовал Федеральному Собранию ускорить разработку и принятие соответствующего федерального закона, предусмотренного ч. 4 ст.66 Конституции Российской Федерации.
После таких декларативных положений Конституционный Суд фактически уклонился от решения поставленной перед ним проблемы, переложив все это на плечи самих спорящих сторон. Но ведь именно за разрешением спора и обращались стороны в Конституционный Суд!
Неясность ситуации позволила Н.М. Добрынину, на примере Тюменской области, сделать вывод о том, что «поддержание конфликта в регионе в «тлеющем» состоянии в какой-то степени устраивает его [федеральный центр – Д.Б.]»[275].
Шагом вперед, по степени определенности, можно назвать Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года №12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области[276].
В данном Постановлении Конституционный Суд обрисовал важнейшие черты, характеризующие статус автономного округа:
С вхождением в состав области (края) автономный округ сохраняет все элементы статуса – территорию, население, систему государственных органов, законодательство и т.д. Однако при этом, являясь равноправным субъектом РФ, автономный округ составляет часть другого субъекта РФ – края или области. Это состояние определяет особенности статуса, как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит.
Автономный округ вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен ему Конституцией Российской Федерацией.
Для изменения статуса автономного округа в соответствии с ч. 5 ст.66 Конституции РФ, не требуется согласия или предварительного разрешения области (края).
Полномочия органов власти области (края) могут распространяться на территорию автономного округа в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ и договором между их органами государственной власти.
Можно заметить, что эти черты, характеризующие статус автономного округа, содержатся в резолютивной части Постановления.
При системном анализе всего акта «не все положения данного Постановления представляются достаточно ясными и обоснованными»[277]:
В правовом смысле территория определяет, прежде всего, пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционирует федеральная власть, власть субъектов РФ, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обуславливает разграничение их полномочий. Следуя этой логике, на территории автономных округов действует федеральная власть, власть автономного округа, власть местного самоуправления нескольких уровней, то есть власти различного уровня и характера. В случае распространения власти края (области) на территорию автономного округа, следует вывод о функционировании на одной и той же территории властей двух субъектов федерации. Как должен быть разрешен этот юридический казус?
Вхождение автономного округа в область (край) означает признание населения округа составной частью населения области (края). Отсюда вытекает еще одна особенность «сложносоставных» субъектов: население автономного округа участвует в формировании органов государственной власти двух субъектов Российской Федерации: собственно автономного округа и всего области (края). Как это соотносится с принципом равноправия граждан, в части избирательных прав? О каких «избирательных» договорах, неизвестных российскому избирательному праву, идет речь в данном Постановлении Конституционного Суда?
Для изменения статуса автономного округа не требуется согласие или предварительное разрешение области (края). Однако здесь же, в Постановлении, говориться о том, что «вхождение» как состояние определяет особенности статуса, как автономного округа, так и края (области). Соответственно, «вхождение» можно считать факультативным элементом статуса обоих субъектов Российской Федерации. Следует вывод о том, что изменение статуса автономного округа автоматически влечет за собой изменение статуса края (области), которое может произойти без его согласия, с нарушением части 5 ст. 66 Конституции РФ. Отсюда, возможная динамика статуса автономного округа может быть заблокирована областью (краем).
В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти области (края) на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором (соглашением) между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти области (края) на автономный округ. Почему в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации преимущества получает область (край)? Чем они обусловлены?
Автономный округ как равноправный субъект Российской Федерации вправе сам, напрямую, решать свои вопросы с федеральным центром, наличие договора означало бы согласие автономного округа на перераспределение полномочий. Распространение власти области (края), в отсутствие договора, означает одностороннее перераспределение полномочий, причем пределы этого перераспределения никак четко не обозначены, что вообще ставит под сомнение положения Конституции Российской Федерации о равноправии и самостоятельности автономных округов как субъектов Российской Федерации.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36
