Перечень форм взаимоотношений окружных и областных органов государственной власти закреплен в ст.3 и развернуто регламентирован в разделе VI договора.
В ч.2 ст.4 определены полномочия органов государственной власти области, осуществляемые ими на территории округа, перечень предметов ведения по которым переданы эти полномочия автономный округ признал в ст.5 договора. Перечень этот не закрыт, в соответствии с новыми соглашениями он может быть расширен. Объем переданных полномочий и дополнительные предметы ведения, порядок и условия их передачи устанавливаются отдельными соглашениями.
И здесь, как и в вышеуказанном договоре, договор о взаимоотношениях субъектов РФ является основой для последующего нормотворчества. Также, область получает право на распространение действия своих нормативных актов на территорию автономного округа.
Важным моментом является обязательство сторон в определенный срок с момента вступления договора в силу привести свои Уставы и законодательство в соответствие с ним. Иркутская область свои обязательства выполнила,[293]впрочем, как и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Здесь важно то, что договор между округом и областью, имея конституционно-правовую природу, вносит новеллы в Основные законы субъектов РФ. Получается, что по своей юридической силе такие договоры сопоставимы с уставами, более того, можно отметить, что наряду с федеральной Конституцией, уставом субъекта Российской Федерацией, договор между областью (краем) и входящим в ее состав автономным округом является регулятором правового статуса обоих субъектов федерации.
Особое значение для Иркутской области и автономного округа имели положения ст.19 договора касающиеся необходимости заключения единого [разрядка наша – Д.Б.] для области и округа Договора о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти Российской Федерации. Такой Договор был заключен 27 мая 1996г.[294], его особенностью являлось то, что, формально являясь трехсторонним, фактически он являлся двусторонним, где с одной стороны выступает Российская Федерация, а с другой, с единой стороны – два субъекта РФ. Анализ договора показывает, что автономный округ находится в явно приниженном положении и его полномочия фактически «поглощены» областью. Так, статья 2 Договора устанавливала предметы совместного ведения Российской Федерации, Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, однако в Договоре не были зафиксированы принципы участия в совместном ведении автономного округа. Неравноправие субъектов выделяется и при анализе соглашений[295], заключенных между Правительством Российской Федерации и Администрацией Иркутской области во исполнение указанного трехстороннего Договора. Все соглашения были заключены без участия автономного округа, что наводит на мысли о не только неравноправии, а соподчиненности субъектов федерации[296].
В принципе, складывающаяся обстановка отражает фактическое положение, ведь большинство автономных округов (за исключением, пожалуй, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского) - это субъекты с депрессивной экономикой и соответствующим властным потенциалом. В случае с автономными округами их фактическое положение не совпадает с их юридическим статусом.
Договоры между областями (краем) и входящими в их состав автономными округами устанавливают различные формы взаимоотношений. Так, упомянутый Договор Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 11 июля 1996 г., закрепляет право населения автономного округа участвовать в выборах органов государственной власти области. По Договору, органы государственной власти округа могут иметь своего постоянного представителя в органах государственной власти области. Закрепляется взаимная обязанность органов государственной власти области и округа координировать свою деятельность во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Договор предоставляет взаимное право законодательной инициативы органам государственной власти обоих субъектов в парламентах области и округа соответственно.
Нужно отметить, что дальше всего в организационных формах взаимоотношений продвинулись Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В Договоре об отношениях органов исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа[297] и Договоре между органами государственной власти перечисленных субъектов[298], говорится о таких координационных органах как Административный Совет Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа, позднее преобразованный в Совет Губернаторов, и о Совете Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. Также этими актами предусматривалась возможность совместных заседаний указанных региональных парламентов.
Справедливости ради следует отметить то, что столь подробная регламентация взаимоотношений не стала препятствием к разногласиям, порой казавшимися неразрешимыми.
Для разрешения возможных разногласий Договор между Иркутской областью и Усть-Ордынским автономным округом закрепляет возможность создания постоянных или временных согласительных комиссий, а также возможность обращения в Конституционный Суд или другие государственные органы в соответствии с их компетенцией.
Однако, анализ договоров регулирующих отношения области (края) и автономных округов показывает, что нет механизма юридической защиты таких договоров, то есть, не установлен порядок их судебной защиты, нет юридической ответственности за нарушение положений этих договоров.
С юридической точки зрения, на наш взгляд, во взаимоотношениях в «сложносоставных» субъектах на первое место выходит проблема действия на территории округа правовых актов области (края), которая и определяет дальнейшее разграничение компетенции, собственности и др.
При всей нелогичности отдельных положений Постановления Конституционного Суда от 14 июля 1997г. «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» №12-П[299], из него следует один практический вывод: оба субъекта Федерации обязаны сохранять территориальную целостность и единство в интересах населения, для чего им необходимо произвести разграничение предметов ведения и полномочий, в том числе и в сфере нормотворчества.
Существует обоснованное мнение Н.А. Власенко, участника судебного процесса, результатом которого стало анализируемое Постановление, о том, что «именно иркутская практика взаимоотношений округ – область выступила фактической основой толкования этой проблемы».[300]
Действительно, еще задолго до упомянутого Постановления Конституционного Суда автономные округа и области начали поиск путей для взаимоприемлемого решения проблем, в том числе и в сфере правотворчества.
Статья 2 Договора между Читинской областью и Агинским Бурятским автономным округом определяет следующий порядок действия областных нормативных актов на территории округа:
Органы государственной власти Читинской области при принятии решений по вопросам находящимся в их ведении и требующим единого подхода к их решению на всей территории области. Направляют их в окружные органы государственной власти. Окружные органы в случае признания обоснованности такого решения, своими актами распространяют действие правового акта области на территорию округа.
Решения областных органов власти по вопросам, переданным в их ведение автономным округом, обязательны для исполнения на территории округа.
При вынесении указанных решений обязательна следующая процедура:
а) проект областного акта направляется на заключение соответствующему окружному органу власти, его заключение и поправки к нему рассматриваются областным органом власти в обязательном порядке;
б) при отрицательном заключении окружного органа по проекту акта его рассмотрение областным органом откладывается на один месяц;
в) в этот срок проект акта должен быть доработан согласительной комиссией, созданной сторонами на паритетной основе.
Окружные органы вправе приостанавливать решения областных органов по переданным в их ведение вопросам, если эти акты:
а) нарушают права округа, закрепленные Конституцией РФ и настоящим договором;
б) нарушают предусмотренные нормативно-правовыми актами РФ права народов и национальных групп;
в) выходят за пределы полномочий, определенных настоящим договором.
Несколько иной порядок действия областных нормативно-правовых актов на территории автономного округа закрепляет ст. 13 Договора между Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом:
Областные правовые акты, реализующие делегированные полномочия обязательны для исполнения на территории округа, причем, в пределах этих полномочий, они приоритетны перед правовыми актами автономного округа.
Областные правовые акты, принятые по вопросам, не переданным в компетенцию областных органов власти, действуют на территории округа в случае их утверждения (ратификации) правовыми актами округа.
Здесь установлена следующая процедура:
а) областные органы в десятидневный срок с момента подписания правового акта передают его на рассмотрение окружным органам;
б) окружные органы рассматривают в срок не позднее двух месяцев вопрос о ратификации областного правового акта;
в) окружные органы в срок не позднее десяти дней с момента принятия решения уведомляют областные органы о результатах рассмотрения вопроса о ратификации.
Таким образом, автономные округа, через делегирование своих полномочий областям, фактически априорно имплементировали областные нормативно-правовые акты, действующие на территории округа, в свою нормативно-правовую систему. В отношении других своих полномочий, которые могут быть переданы областям, округа закрепляют механизм имплементации областных правовых актов через процедуру их утверждения (ратификации).
В развитие Договора Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 30 июля 2001 г. было заключено Соглашение между Администрацией Иркутской области и Администрацией Усть-Ордынского Бурятского автономного округа о социальном, экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве[301].
По сути, Соглашение ничего нового в договорную практику не внесло, лишь подтвердив дальнейшие намерения сторон сотрудничать в указанных сферах. По нашему мнению, Соглашение было заключено в пропагандистских целях в период выборов Губернатора Иркутской области, и особых правовых последствий для взаимоотношений области и округа не имело.
Заключение новых межсубъектных договоров было обусловлено Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[302] (с последующими изменениями), в соответствии с которым, возникла необходимость уточнения исключительной компетенции округов и совместной компетенции с областями (краем).
Так, 28 марта 2003 г. был заключен Договор о разграничении полномочий между органами государственной власти Читинской области и органами государственной власти Агинского Бурятского автономного округа[303].
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36
