Глава администрации округа в соответствии со ст.37 Устава АБАО является высшим должностным лицом округа и возглавляет исполнительную власть округа на принципах единоначалия. Компетенция Главы администрации округа определена ст.38 Устава АБАО.
В соответствии со ст. 35,37,39 и 40 Устава АБАО, кроме Администрации округа, фактически являющейся коллегиальным органом при Главе администрации, в структуру органов исполнительной власти в АБАО входят администрации районов, управления, комитеты, отделы и иные исполнительные органы.
Сходная структура зафиксирована в Законе У-ОБАО от 22 июля 2004 г. № 09-ОЗ[238], в соответствии с которой исполнительными органами государственной власти округа являются администрация округа и иные исполнительные органы. Администрация округа как постоянно действующий высший орган исполнительной власти состоит из главы администрации, первого заместителя и заместителей главы администрации, руководителей иных исполнительных органов государственной власти округа. Если администрация округа – это орган общей компетенции, то иные исполнительные органы – это органы, осуществляющие отраслевое и межотраслевое управление, исполнительно-распорядительные, контрольные и иные функции, основной перечень которых закреплен в п.3 ст.2 Закона. К иным органам относятся и территориальные органы исполнительной власти округа.
Анализ законодательства обоих автономных округов позволяет нам сделать вывод о том, что окружные администрации самостоятельными органами не являются, скорее это совещательные органы при Главах администраций с координационно-распорядительными функциями. Другой особенностью структуры органов исполнительной власти в обоих округах является наличие развитой системы территориальных органов исполнительной власти, в АБАО – это районные администрации (п.2 ст.40 Устава), в У-ОБАО – территориальные управления администрации округа.[239] По своему статусу эти органы являются территориальными подразделениями окружных администраций призванные осуществлять функции государственного управления в пределах соответствующих административно-территориальных единиц округа.[240]
Нормативно-правовая система автономных округов
Полномочия по правовому регулированию в установленных сферах общественных отношений является существенным элементом статуса субъекта Российской Федерации, результатом реализации которых становится система нормативно-правовых актов этого субъекта.
Как мы уже отмечали, вопрос о региональном праве является дискуссионным, и поэтому бесспорно мы можем утверждать о нормативно-правовой системе субъекта Российской Федерации, под которой понимается «… единая, целостная, дифференцированная и относительно стабильная совокупность издаваемых на региональном или муниципальном уровнях нормативных правовых актов, имеющая общей целью осуществление правового регулирования в субъекте Российской Федерации».[241]
Система нормативно-правовых актов Агинского Бурятского автономного округа, в соответствии с п.2 ст.44 Устава АБАО, состоит из его Устава, законов округа, нормативно-правовых актов окружной Думы и администрации округа. Основному элементу нормативно-правовой системы округа – закону, посвящен Закон АБАО от 14 ноября 1997г. №29-ЗАО[242].
В Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, в соответствии с Законом У-ОБАО от 15 августа 1995г. №13-03[243], в систему окружных нормативно-правовых актов включаются окружные Устав, законы, подзаконные нормативно-правовые акты исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Как видим, законодательство автономных округов неоднозначно трактует состав своих нормативно-правовых систем и поэтому, переходя к анализу элементов их составляющих, возьмем за основу теоретическое определение нормативно-правовой системы.
Некоторые авторы отождествляют нормативно-правовые системы субъектов Российской Федерации с региональным законодательством, видимо в широком его понимании, и выделяют следующие его параметры[244]:
Законодательство субъекта Российской Федерации – это неотъемлемая часть правовой системы Российской Федерации.
Системность законодательства субъекта Российской Федерации.
В доказательство этого тезиса можно отметить, что в большинстве субъектов РФ уже сформирован необходимый нормативно-правовой массив, обладающий такими качествами как взаимосвязанность, целостность, структурированность и иерархичность.
Относительная самостоятельность законодательства субъекта Российской Федерации.
Это положение основывается на том, что право самостоятельного правового регулирования, закрепленное в Конституции Российской Федерации, невозможно без собственной, самостоятельной системы законодательства, причем самостоятельной относительно, так как эта система самостоятельна в сфере исключительной компетенции субъекта Российской Федерации, в сфере же совместного ведения приоритет остается за федерацией.
Являясь системным образованием, региональное законодательство как система нормативно-правовых актов имеет определенную структуру, которая, может быть предметной и иерархической. Иерархическая структура регионального законодательства строится в зависимости от юридической силы нормативно-правовых актов ее составляющих. Предметная структура регионального законодательства строится в зависимости от предмета правового регулирования. Эта структура «…имеет сходство и различие с системой (структурой) федерального законодательства в той мере, в какой имеют сходство и различие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов».[245]
Теория определяет Устав субъекта Российской Федерации как основной закон государственно-подобного образования (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа) «закрепляющий в соответствии с Конституцией РФ государственно-правовой статус данного субъекта РФ»[246] или же «обеспечивающий комплексное регулирование всех важных сторон статуса субъекта Федерации и обладающий высшей юридической силой среди всех его правовых актов».[247]
Легальное определение Устава содержится, например, в преамбуле Устава Агинского Бурятского автономного округа: «Устав Агинского Бурятского автономного округа является Основным законом Агинского Бурятского автономного округа, имеет прямое действие и применяется на всей его территории».
Региональные власти, опираясь на федеральное законодательство, определили предмет уставного регулирования и «… закрепили в уставах собственное представление о правовом статусе субъектов Федерации данной группы, системе региональных властных органов, их взаимоотношения с населением и вышестоящими учреждениями государственной власти и управления. Это самый характерный набор вопросов».[248]
Исходя из предмета правового регулирования, можно определить функциональную нагрузку устава субъекта Российской Федерации, который выполняет: 1) учредительную функцию; 2) регулятивную (правонаделительную) функцию; и 3) охранительную функцию.
В теории права под законом принято понимать «… принятый органом законодательной власти субъекта Российской Федерации в рамках его компетенции или на региональном референдуме первичный нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой по отношению к иным региональным нормативным правовым актам».[249]
Легальное определение закона субъекта Российской Федерации содержится, например, в ст.2 Закона АБАО «О законах Агинского Бурятского автономного округа»: Закон автономного округа – нормативно-правовой акт, принимаемый Агинской Бурятской окружной Думой (далее – окружная Дума) в установленном порядке, регулирующий наиболее важные общественные отношения по вопросам ведения автономного округа и совместного с Российской Федерацией.
Статья 5 Закона У-ОБАО «О законах и иных нормативно-правовых актах» определяет исключительную сферу законодательного регулирования, в нее включаются вопросы правого статуса граждан, определения порядка формирования и работы органов государственной власти округа, регулирование всех видов окружных налогов, а также административное, административно-процессуальное, трудовое и семейное законодательство.
Федеральный закон «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ч.2 ст.5 значительно расширяет перечень вопросов подлежащих региональному законодательному регулированию. Причем этот весьма обширный перечень не является закрытым, т.е. субъектам РФ предоставляется возможность в пределах их полномочий еще более детализировать предмет законодательного регулирования.
Интенсивно развивающаяся до последнего времени практика заключения внутрифедеральных договоров потребовала соответствующей теоретической проработки этого процесса. Однако можно констатировать, что теория нормативных договоров находится в зачаточном состоянии.
Конституционная природа внутрифедеральных договоров несомненна, так как федеральная Конституция несколько раз упоминает о них , в частности, в ч. 3 ст.11, ч.2 и 3 ст. 78, в п. «в» ч.2 ст.125. Особо ч. 4 ст.66 Конституции Российской Федерации упоминает о договорах между органами государственной власти края, области и входящими в их состав автономными округами.
Напомним, что к цели нашего исследования относятся только договоры, имеющие признаки нормативности.
Самым точным, на наш взгляд, на сегодняшний момент является определение гласящее, что «нормативный договор – это совместный правовой акт, оформление выражения согласованных обособленных волеизъявлений субъектов правотворчества, направленных на установление правовых норм».[250]
Нормативность договоров определяется в соответствии со следующей логикой: сторонами договоров являются публичные субъекты; предметом этих договоров являются статус и полномочия публичных органов, движение бюджетных средств и т.п.; принимаемые положения касаются всех, кого представляют эти субъекты и являются для них общеобязательными, т.е. содержат правовые нормы.[251]
Другое доказательство правомерности включения нормативных договоров в нормативно-правовую систему субъекта Российской Федерации: договор – правовой акт, выражающий согласованную волю публичных субъектов, соответственно учитывая их публичный характер «… нормативные договоры могут быть отнесены к числу нормативно-правовых актов».[252]
Совокупность нормативных договоров, входящих в нормативно-правовую систему субъекта федерации, в свою очередь образует целую систему, элементный состав и структура которой достаточно сложны.[253]
Особое место в нормативно-правовых системах автономных округов занимают договоры в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации, которые будут предметом специального исследования в нашей работы.
В настоящее время на федеральном уровне вопросы заключения договоров и соглашений урегулированы главой ΙV.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Таким образом, мы рассмотрели большинство элементов нормативно-правовой системы субъекта Российской Федерации, добавим, что в эту систему также входит огромный массив подзаконных нормативных актов органов исполнительной и законодательной власти субъекта Российской Федерации, а также нормативные акты органов местного самоуправления.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36
