В том же виде, со всеми недостатками, процедура воспроизведена в ст. 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
С другой стороны, несмотря на тенденцию к централизации, п.2 ст.3 упомянутого закона подтверждает право субъектов Российской Федерации на опережающее законотворчество в сфере совместного ведения, что без определения оснований и пределов реализации этого права представляется излишне либеральным. В данном случае, считаем необходимым согласиться с мнением о том, что закон должен содержать нормы об исключительности права на опережающее законотворчество и устанавливающие его пределы.[202]
По нашему мнению, в основе разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, особенно при кооперативной ее модели, должен находится принцип субсидиарности, когда «…вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх»[203]. В отношении Российской Федерации этот принцип можно дополнить следующими: принципом рамочного федерального регулирования, «отраслевым» принципом, принципом позитивного обязывания и принципом сотрудничества.[204]
При отсутствии в федеральной Конституции механизма разграничения полномочий в сфере совместного ведения российская практика разграничения на уровне федерального законодательства приводит к существенному сужению компетенции субъектов Российской Федерации. Эту ситуацию еще в 1996 г. предугадал С.А. Авакьян, который считал, что «… наиболее рационален следующий принцип: в сферах совместного ведения предполагать большой объем федерального регулирования и в относительно скромных пределах – регулирование в субъектах».[205]
Равноправие субъектов Российской Федерации
Часть 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации закрепляет разнообразие ее субъектов, упоминая о шести их видах, и тут же в части 4 устанавливает их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. По мнению М. Глигич-Золотаревой, налицо противоречие в конституционной модели закрепления статуса субъектов Российской Федерации, ввиду того, что при наличии шести разновидностей субъектов об их равноправии не может быть и речи[206].
В первую очередь бросается в глаза проблема неправноправия республик-субъектов Российской Федерации и остальных ее субъектов.
На данный момент в теории существует три подхода к этой проблеме.
В соответствии с первым из них, это неравноправие закреплено в Конституции Российской Федерации как типология субъектов на республики и остальные субъекты федерации[207]. Сторонники этого подхода пытаются обосновать исключительность статуса республик наличием у них государственного суверенитета и отсутствием его у других субъектов[208].
Согласно второму подходу статусы подразделяются в зависимости от шести видов субъектов закрепленных в федеральной Конституции[209]. Приверженцы этой позиции делают вывод, что все субъекты как политико-территориальные образования обладают единым статусом – субъекта Российской Федерации, но этот статус не тождественен и многовариантен[210].
Более перспективным представляется третий подход, выражающийся в отрицании деления субъектов на виды. Наиболее последовательным представителем этой точки зрения, на наш взгляд, является Б.С. Крылов[211]. В развитие своих идей он указывает, что признание неравноправия субъектов федерации означает признание неравноправия граждан Российской Федерации, находящихся на территории этих неравноправных субъектов, что явно противоречит духу Основ конституционного строя. Также, по мнению Б.С. Крылова, следует считать деление субъектов на виды лишь данью исторической традиции, не более того[212].
По нашему мнению, формально-юридический анализ ч.4 ст.5 Конституции позволяет сделать вывод о возможной разнице в статусе субъектов только в части их статутных прав и обязанностей. Это относится к упоминанию в ч.2 ст.5 республики в качестве государства; республики имеют свою конституцию (ч.2 ст.5, ч.1 ст.66), тогда как все остальные субъекты имеют уставы; республики могут устанавливать свои государственные языки.
Тезис о признании республик государствами и наличия у них государственного суверенитета был опровергнут Конституционным Судом[213], в том смысле, что у республик государственного суверенитета нет и никогда не было. Следовательно, утверждение о республиках как о несуверенных государствах - нонсенс.
При возможном различии в порядке принятия конституций республик и уставов других субъектов, собственно в сущностно-функциональном назначении (в предмете регулирования, юридической силе, способам охраны) никаких различий между этими актами не наблюдается[214]. При таком сходстве юридических характеристик можно делать вывод лишь о различии в наименованиях этих актов. Формальный характер таких различий, не влекущих каких-либо правовых последствий, выражается, например, в том, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» при указании на конституцию республики в скобках указывается устав как учредительный документ других субъектов Российской Федерации[215].
Установление государственных языков республиками-субъектами Российской Федерации, по мнению В.В. Иванова[216], противоречит принципу равноправия народов (ч. 3 ст.5 Конституции Российской Федерации), а также принципу равенства прав и свобод человека и гражданина, независимо то языка (ч.2 ст.19). С другой стороны, при наличии необходимых обстоятельств, любой субъект Российской Федерации, в соответствии с Законом РСФСР от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации»[217] вправе своим законом установить режим иному языку, практически аналогичный государственному в республиках, так что и здесь никакой эксклюзивности республик не наблюдается.
Следует согласиться с мнением о том, что деление субъектов Российской Федерации на виды – дань преемственности российского конституционализма, частичное сохранение уникальности советской федеративной модели, основанной на сочетании национального и территориального принципов, при существовании субъектов федерации и несубъектов, и приоритете автономных республик в качестве единственных полноправных субъектов РСФСР[218].
Таким образом, можно прийти к выводу о том, что в Конституции Российской Федерации изначально была заложена конструкция симметричной федерации, а положения, позволяющие делать вывод о ее асимметричности, являются результатом политического компромисса между новой моделью федеративного устройства и наследством прежнего государственного устройства. Следовательно, все публично-территориальные образования, перечисленные как субъекты Российской Федерации, обладают единым общим статусом – статусом равноправного субъекта Российской Федерации.
Как мы уже указывали ранее, наряду с общим конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, некоторые из них могут обладать специальным статусом при наличии специальной правосубъектности, и при наличии соответствующей правосубъектности - особым статусом.
На особый статус, по нашему мнению, может претендовать город Москва в силу своей особой столичной правосубъектности, закрепленной в ч.2 ст. 70 Конституции Российской Федерации. Этот статус регулируется специальным федеральным законом.
Часть 4 ст.66 Конституции России воспроизвела такую конструкцию как «сложносоставные» субъекты Российской Федерации, когда одни субъекты Российской Федерации – автономные округа, входят в состав других субъектов – края, областей. Феномен «сложносоставности» породил специальную правосубъектность, наделившую специальным конституционно-правовым статусом как автономные округа, входящие в состав края, областей, так и эти субъекты федерации, включающие в свой состав входящие округа.
Специальный статус «входящих» субъектов федерации по Конституции Российской Федерации присущ девяти из десяти автономных округов. Это Агинский Бурятский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Эвенкийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Исключением является Чукотский автономный округ, который по Закону Российской Федерации от 17 июня 1992 г. № 3056 - Ι «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации»[219] был выведен из состава Магаданской области.
Специальный статус, «включающих» в свой состав автономные округа, субъектов федерации присущ шести областям и одному краю. К ним относятся Архангельская область, Иркутская область, Камчатская область, Пермская область, Тюменская область, Читинская область и Красноярский край.
В связи с принятием Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»[220] с 1 декабря 2005 г. образуется Пермский край.
Феномен «сложносоставности» является обстоятельством, значительно влияющим на статус как «входящего», так и «включающего» субъекта федерации, что требует самостоятельного изучения, чему будет посвящен специальный раздел нашей работы.
§ 2. Автономные округа как субъекты Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты (практика реализации)
Как мы уже указывали, структура статуса субъекта федерации, на наш взгляд, состоит из таких элементов как права, обязанности и ответственность. Следовательно, именно с этих позиций необходимо анализировать элементы правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации.
Права и обязанности субъекта Российской Федерации
Весьма широкий перечень признаков субъекта федерации актуализирует вопрос об их классификации в виде прав и обязанностей, по одной из которых, в отношении субъекта Российской Федерации, возможно выделение: 1) признаков субъекта федерации (куда относятся нормы, включающие правообязанности субъекта федерации как субъекта права); 2) права и обязанности субъекта федерации во взаимоотношениях с субъектами правового общения: федеральными органами государственной власти, другими субъектами федерации, местным самоуправлением, субъектами международного права, гражданами. Кроме этого, в виде прав и обязанностей, выражаются принципы статуса, гарантии, ответственность и организационно-процедурный блок норм, включающий порядок приобретения статуса субъекта федерации и его изменения[221].
По нашему мнению, такая классификация прав и обязанностей субъекта Российской Федерации представляется излишне подробной и не соответствует структуре правового статуса предложенной нами. Некоторые виды прав и обязанностей, из предложенной классификации, характеризуют субъект федерации уже как участника отношений регулируемых преимущественно другими отраслями права, чем конституционное право.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36
