Нормативная база для реализации именно этого варианта уже существует[322], также имеется и первая практика применения этого закона в виде объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.[323]
Глава 3. Укрупнение субъектов Российской Федерации и перспективы конституционно-правового статуса автономных округов
§ 1. Укрупнение субъектов Российской Федерации: правовое регулирование и практика
Укрупнение субъектов Российской Федерации: необходимость и правовое регулирование
Вопрос о существовании асимметричной федерации в России с ее большим количеством разностатусных субъектов как исторического наследия советского государственного устройства становится все более актуальным.
Конституция РФ 1993 г. отразила максимально возможный уровень притязаний национальных и региональных элит в условиях слабости центральной власти, зафиксировав крайне неоднородный субъектный состав, в котором особое место занимает феномен «сложносоставных» субъектов.
Многочисленность субъектов, их фактическое неравноправие между собой, экономическая несостоятельность многих из них объективно обуславливают необходимость изменений в субъектном составе России в сторону его сокращения через укрупнение ее субъектов[324]. Первыми кандидатами на этот процесс стали автономные округа, входящие в состав «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.
В научной литературе и в публицистике предлагались различные варианты укрупнения субъектов РФ через их «республиканизацию» или, наоборот, через «губернизацию», некоторые видят прообразы укрупненных субъектов в Ассоциациях экономического взаимодействия регионов, другие – в федеральных округах. Очевидно, что проблема назрела, однако простое механическое укрупнение регионов России ничего не решит, так как ни во властных структурах, ни в теоретических кругах до сих пор нет ответа на главный вопрос: «Какую федерацию мы должны построить?»[325].
Сторонники укрупнения субъектов Российской Федерации в качестве основных проблем российского федерализма, которые необходимо решить, указывают на, во-первых, большое количество, по мировым меркам, субъектов федерации, что объективно вызывает трудности управленческого характера. Второй проблемой, по их мнению, является экономическая несостоятельность большинства субъектов Российской Федерации.
Управленческие проблемы в Российской Федерации сводятся к увеличению аппаратов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вряд ли «разбухание» системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти напрямую связано с большим количеством субъектов Российской Федерации, тем более, что у федерации нет обязанности формировать их в каждом субъекте и законодательством предусмотрена возможность передачи их отдельных полномочий органам власти субъектов Российской Федерации. Нет никаких гарантий, что в результате укрупнения на региональном уровне сократится управленческий аппарат субъектов Российской Федерации. Также, не видна ни прямая связь, ни корреляция связи укрупнения с повышением эффективности собственно государственно-управленческой деятельности.
Таким образом, «…корень проблемы здесь не в установлениях Конституции, а в их реализации»[326].
Требовать от субъектов Российской Федерации полной экономической самостоятельности абсурдно, ввиду того, что проблемы их экономической несостоятельности, во многом, обусловлены наследием предыдущей эпохи в виде диспропорций региональной экономики, конкретных исторических и географических особенностей.
На современном этапе экономическая ущербность многих субъектов Российской Федерации усугубляется фискальной политикой самой федерации, концентрирующей в своих руках все ресурсы. Основная задача любой федерации – оптимальное разграничение компетенции между двумя уровнями государственной власти, вслед затем пропорционально должны распределяться экономические ресурсы, и в первую очередь – финансы. Следовательно, проблема в создании такой ситуации, в которой субъекты Российской Федерации могли бы в основном обеспечивать собственное самовоспроизводство с максимально возможной бюджетной независимостью[327]. Тогда на долю Российской Федерации остались бы только основные ее функции, в том числе и экономическое выравнивание территорий.
Вопрос только в том, создаст ли ситуацию экономической автаркии субъектов Российской Федерации их укрупнение?
Тем не менее, после многочисленных проволочек, в декабре 2001 г. вступил в силу федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[328] (далее – ФКЗ 2001г.), регулирующий, в том числе и вопросы укрупнения субъектов Российской Федерации.
Относительно подробно описывая процедурные вопросы, к сожалению, в отношении материально-правовых аспектов закон крайне немногословен, рамочный характер закона, видимо, в этом отношении объясняется тем, что в каждом конкретном случае будет приниматься отдельный федеральный конституционный закон, учитывающий региональную специфику.
Системное толкование ч.2 ст.2 и ч.1 ст.5 ФКЗ 2001 г. позволяет нам сделать вывод о том, что образование нового субъекта РФ осуществляется в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Это единственная форма образования нового субъекта Российской Федерации, которая направлена только на укрупнение субъектов федерации, что существенно ущемляет права населения на создание новых субъектов Российской Федерации, хотя полностью соответствует политике централизации и укрепления государственного единства, проводимой в современной России.
Часть 2 ст.5 этого же ФКЗ гласит о том, что образование нового субъекта может [разрядка моя – Д.Б.] повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению. Толкование этого положения приводит нас к заключению о том, что возможны два варианта объединения, которые влекут за собой 1) либо прекращение существования объединяющихся субъектов и образование нового субъекта Российской Федерации, 2) либо образование нового субъекта Российской Федерации не исключает существования одного из объединяющихся субъектов Российской Федерации.
Одновременное существование объединяющихся субъектов Российской Федерации при уже образованном новом субъекте Российской Федерации представляется невозможным, так как это означало бы, что в результате объединения на территории нового субъекта Российской Федерации существуют несколько других субъектов федерации и эта ситуация не означает «сложносоставности», так как «вхождение» одного субъекта Российской Федерации в состав другого не означает объединения. Объединение субъектов Российской Федерации предполагает потерю статуса субъекта федерации объединяющимися субъектами, а «вхождение» в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. №12-П[329] предполагает лишь специфику сохраняющегося статуса субъекта Российской Федерации. Очевидна нелогичность диспозитивности указанной формулировки. Следовательно, на территории объединившихся субъектов Российской Федерации только один из субъектов может сохранить свой статус, остальные субъекты свой статус утрачивают.
Из вышеуказанного следует, что объединение возможно в двух формах: 1) слияния, когда прекращают свое существование объединившиеся субъекты Российской Федерации, и образуется новый субъект Российской Федерации; 2) присоединения, когда сохраняется один субъект Российской Федерации, а остальные объединяющиеся субъекты Российской Федерации входят в его состав, прекращая свое существование. Во втором случае, сохранившийся субъект, исходя из смысла ФКЗ 2001 г., видимо следует считать новым субъектом Российской Федерации, образованным в результате объединения. В противном случае следует вывод о бессмысленности действующей формулировки ч.2 ст.5 указанного ФКЗ.
Здесь необходима, как нам представляется, процедура признания прекращения существования присоединенных субъектов Российской Федерации и легитимации изменения территории и населения субъекта Российской Федерации, в состав которого вошли присоединенные субъекты.
Анализ процедуры образования нового субъекта Российской Федерации показывает, что данная процедура фактически полностью находится в ведении федерации, подтверждая тезис о фактической унитаризации России: заинтересованные субъекты Российской Федерации вправе лишь выдвинуть предложение об объединении, представить сопроводительные документы и провести референдумы об объединении. Иначе говоря, федеральные власти только учитывают мнение заинтересованных субъектов Российской Федерации, в дальнейшем процессе субъекты Российской Федерации не участвуют, так как для принятия федерального конституционного закона их согласие не требуется.
Укрупнение субъектов Российской Федерации: первый опыт
Хотя неполнота и противоречивость данного закона уже подверглась справедливой критике[330], его нормы стали реализовываться в отношении «сложносоставных» субъектов Российской Федерации, где пионерами стали Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ. Практика объединения пошла по пути присоединения к области входящего в ее состав округа, что означает фактическое поглощение, формально влекущее за собой образование нового субъекта Российской Федерации.
Первый опыт применения ФКЗ 2001 г. показал такой его недостаток, как отсутствие права федеральных органов власти участвовать в подготовке объединения.
Так, органы власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа оказались неспособными без помощи федеральных органов даже составить документы, направляемые Президенту Российской Федерации для инициации процедуры объединения на федеральном уровне[331].
Крайне неудачно был составлен Прогноз социально-экономических последствий объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, который не содержал характеристики методов исчисления прогнозных показателей, а по существу, его авторы, механически суммировали соответствующие показатели области и округа и вывели некие усредненные цифры[332].
О фактическом поглощении округа говорит некоторая терминологическая путаница: если в Меморандуме об образовании нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа[333] (далее – Меморандум) говорилось о новом субъекте как об области (видимо Пермской), то в Соглашении между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края[334] (далее – Соглашение) говорится уже как о крае.
Присоединенный округ в Соглашении определяется как особая административно-территориальная единица со статусом единого муниципального образования. Указанное означает, что Коми-Пермяцкий округ фактически возвращается в прежнее состояние, определенное советскими Конституциями.
В Прогнозе социально-экономических последствий объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа[335] определены притязания объединяющихся субъектов на федеральную финансовую помощь, почти со всеми из которых, федеральные власти согласились, о чем свидетельствует Указ Президента Российской Федерации от 3 ноября 2003 г. № 1283 «О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермской области»[336].
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36
