Формой и механизмом такого рода сотрудничества и взаимодействия, не только на уровне государства как целого или региона, но и на уровне муниципального социума является институт социального партнерства, субъектами которого являются здесь органы местного самоуправления, легитимные общественные институты представителей местного населения, местные производственно-экономические или финансовые структуры (по необходимости). Такое социальное партнерство способствует интеграции муниципального социума.
Социальными образованиями, также имеющими свои интересы в области обеспечения оптимального развития муниципального образования, являются трудовые организации, расположенные на его территории. Интересы людей как жителей муниципального образования или микрорайона и запросы работников производства во многом различаются, поскольку они относятся к разным сферам жизнедеятельности человека. Но во многом они пересекаются, переплетаются. Трудовые организации функционируют успешнее, если лучше устроен быт и организуется досуг их работников, эффективнее ведется обще трудовая и профессиональная подготовка людей, которые становятся их работниками и т.д. Поэтому трудовые организации должны оказывать влияние на деятельность местного самоуправления и потому включаться в систему, образующую его субъект.
Наконец, следует иметь в виду, что и политические партии как участники политического взаимодействия не только на общегосударственном и региональном, но и на местном уровне должны включаться в структуру субъекта местного самоуправления. Однако в настоящее время участие партий в муниципальной политике, их представительство на местном уровне, как справедливо отмечает Г.А. Цветкова, чаще всего носит номинальный характер. «С большой долей вероятности можно утверждать, что только отдельные партии имеют разветвленную сеть районных и городских отделений, материальную базу и большое число сторонников» [78, 40].
Между тем участие партий в муниципальной политике (включая их участие в муниципальных выборах) расценивается большинством ученых и практиков как вещь целесообразная как с точки зрения интересов партий, так и с тонки зрения интересов муниципального сообщества. Такая позиция была поддержана большинством участников дискуссии, организованной журналом «Муниципальная власть». «Если мы хотим, - отметил, в частности, Л. Гильченко, заместитель полномочного представителя Президента России в Поволжском федеральном округе, - чтобы в государстве работали реальные политические механизмы, они должны работать на всех уровнях публичной власти». «Политические партии, - подчеркнул в свое время И. Безрукавников, в настоящем экс-мэр Астрахани, просто обязаны участвовать в муниципальных выборах. Ведь любая партия в своей программе заявляет, что она работает для народа, а местное самоуправление - самая близкая к народу власть» [53, 40].
При этом мы считаем, что возможная роль партий на уровне муниципальной политики не может сводиться лишь к их периодическому участию в муниципальных выборах. Они могли бы вносить существенный вклад как в процесс структурирования муниципального социума (процесс агрегации и кристаллизации групп населения по их политическим ориентациям и предпочтениям), так и в процесс интеграции социума, если они окажутся конструктивными участниками процедур согласования интересов внутригородских групп.
Еще одной значимой функцией партий могла бы быть функция своеобразной политической лаборатории, в которой разрабатывались бы различные, в том числе альтернативные стратегии развития социума.
Все рассмотренное нами показывает, что в осуществлении функций муниципального социума как субъекта в системе местного самоуправления участвует довольно большое число различных социальных образований. Таким образом, можно сказать, что эти функции выполняет агрегированный субъект управления. Это понятие выражает тот факт, что в него входит несколько относительно самостоятельных структур, но они в совокупности представляют собой единую социальную систему.
Пока в нашем обществе в функционировании местной власти преобладают черты и признаки, характерные для государственного механизма. Это во многом обусловлено историческими особенностями появления в нашей стране местного самоуправления. Оно возникло не снизу в результате самоорганизации населения, а было создано сверху, государством. Как пишет А. Зиновьев: «При этом (российском) типе организации, доминирующей является не добровольная самоорганизация масс людей снизу, а принудительная организация сверху. Как это имело место в истории России с первых дней ее существования. При этом типе организации решающую роль в объединении людей в целое принадлежит системе власти и управления, а не другим факторам» [33]. В силу того, что система местного самоуправления создавалась и до сих пор «отрабатывается» усилиями государства, из-за отсутствия развитых традиций самоорганизации и самоуправления, местная, муниципальная власть воспринимается обычно в сознании граждан как часть государственного механизма. Опираясь на исследования массового сознания, специалисты уже несколько лет тому назад говорили о том, что «преобладающая часть россиян не видит разницы между государственным и негосударственным управлением, что «в массовом сознании преобладают тенденции к смешению государственной и негосударственной местной власти» [25, 69]. О том же говорят и последующие замеры мнения населения, проводимые в разных регионах страны. В частности, Р. Кадыров делает такой вывод из высказываний граждан: «До сих пор самоуправление воспринимается населением не иначе, как орган государственной власти, который не самостоятельно решает свои проблемы, а выполняет указания высших чиновников» [40]. Аналогичные результаты дают многие обследования, проведенные в разных регионах страны.
Все это вполне можно объяснить, притом не только ссылками на исторические традиции и особенности массового сознания. Отмеченные представления имеют и некоторые объективные основания: черты подлинного самоуправления в деятельности местных властей просматриваются очень слабо. И не видно, чтобы кто-то прилагал должные усилия для развития этих черт. В первую очередь соответствующий упрек можно сделать в адрес государства. Особенно региональные государственные органы вместо оказания помощи в развитии местного самоуправления стремятся зачастую подмять его под себя.
Многие исследователи, эксперты, практики, неравнодушные к судьбам местного самоуправления, констатируют, что, если ориентироваться не на официальную риторику, а на реальную практику функционирования государственной власти в стране, на ее конкретные решения и действия, то приходится говорить не об ослаблении, а, скорее об усилении контроля государства в отношении местного самоуправления, не об улучшении, а об ухудшении условий его функционирования, в том числе условий экономических.
Чтобы обеспечить должную самостоятельность органов самоуправления муниципальных образований, оградить их от необоснованного административного вмешательства со стороны государственных органов, должна быть законодательно установлена мера ответственности последних и должностных лиц за превышение своих полномочий, выражающаяся в принятии решений и осуществлении других управленческих действий, нарушающих права местного самоуправления. Пока, к сожалению, такого закона у нас нет.
Особенно следует подчеркнуть, что муниципальные образования оказываются зависимыми в финансовом отношении, либо находятся в тотальной зависимости от региональных трансфертов, от перераспределения доходов в рамках региона, которое, по мнению мэров больших городов, ничем не регламентировано и зачастую носит характер откровенного грабежа. В результате из-за скудости материальных средств местное самоуправление не может эффективно функционировать.
По оценкам группы экспертов Фонда «Институт экономики» под руководством А. Чернявского за шесть лет к 2009 г. доходы местных бюджетов сократились на 23-25%, при этом доля местных налогов в структуре доходов резко сократилась, по ключевым отраслям социальной сферы - образованию, культуре, здравоохранению - преобладает тенденция централизации расходов. По мнению одного из экспертов Фонда Л. Смирнягина, «нынешний кризис местного самоуправления, позволяющий выдвигать весьма радикальные планы его реформирования, граничащие с огосударствлением, связан с хроническим недостатком финансовой самостоятельности у муниципалитетов. В результате этого за годы существования МСУ в новой России население полностью разочаровалось в безвластных органах самоуправления, которые таким образом превратись из потенциальной школы демократии и гражданского общества в конторы по перераспределению государственных денег» [39]. К таким же выводам приходят Л. Еремеева и Н. Казюкова, сотрудники Конгресса муниципальных образований РФ [29, 16-18].
Представляются вполне обоснованными такие суждения одного из исследователей рассматриваемых процессов (соответствующие мнениям и многих других авторов): «…государством игнорируется общественная важность института самоуправления. Ответственность органов местного самоуправления, перед государством выступает впереди их ответственности перед населением. Вместо того чтобы создавать хорошие условия, государственные органы, упрощают жизнь под свои административные возможности» [60]. Нельзя не отметить, что государством порой даже предпринимаются шаги, препятствующие развитию местного самоуправления. Так, губернатор Ставропольского края отменил всенародные выборы глав районной администрации, заменив этот порядок назначением этих чиновников по контракту фактически решением главы краевой администрации. При этом совет по вопросам самоуправления при полпреде Президента в Южном федеральном округе рекомендовал широко распространять этот «опыт».
Разумеется., процессы становления и развития местного самоуправления в России не могут восприниматься и оцениваться однозначно негативно. За минувшие десять с небольшим лет в этом отношении накоплен довольно большой опыт. Самоуправление приобрело конституционный статус, получило пусть не вполне совершенную, но все-таки законодательно-нормативную базу. Накоплен опыт глубокого теоретического дискурса и осмысления проблем развития самоуправления в стране. И тем не менее, о трудностях и неудачах приходится сегодня говорить, по крайней мере, не меньше, нежели об успехах и завоеваниях. «Заинтересованных в развитии местного самоуправления в России не так уж много..., - с грустью замечает один из крупнейших наших политических деятелей, отвечающих за развитие местного самоуправления О. Сысуев. - Мэры? Нет, они хотят вертикали, но под собой... Представительные органы хотят вертикали, но под собой... Губернаторы тоже не очень-то, знаете ли, за местное самоуправление, это совершенно понятно. Правительство? Конечно же, нет. Правительство за централизацию, за упрощение механизмов управления. Казалось бы, потребовать развития местного самоуправления должен народ. Но у нас нет гражданского общества» [70]. Оценка, возможно, излишне резкая, но достаточно точно отражающая реальное положение вещей, в том числе реальное восприятие местного самоуправления в сознании и элиты, и широких масс народа.
Отношение к муниципальной власти в массовом сознании является либо отчужденным и безразличным, либо предельно потребительским и утилитарным, либо даже враждебным.
В силу действия целой совокупности причин — отсутствия традиций и навыков самоуправления у населения, сохраняющихся административно-бюрократических стереотипов управления в системе государственной власти, низкого профессионализма работников муниципальных органов, несовершенства законодательной базы и некоторых других, развитие местного самоуправления в течение последних 10 с лишним лет происходило очень трудно, и результаты достигнуты не очень значительные.
Хотя местное самоуправление является относительно обособленной от государства социальной системой, его успешное развитие зависит в очень большой степени от целенаправленной деятельности государственных органов - федеральных и региональных - по созданию благоприятных условий его функционирования, по обеспечению его полномочий и возможности их реализации. Для этого нужны ясно выраженная политическая воля высшей государственной власти и направляемые ею, энергичные усилия административных органов всех уровней по решению необходимых задач в этой области.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
