Но одновременно необходимо, чтобы возрастали усилия и самого населения, направленные на все более полную реализацию своей роли субъекта местного самоуправления.
Возрастание таких усилий, т.е. гражданской, социально-политической активности людей в этой области, более активное участие населения в управлении своими делами означает усиление самоуправленческих начал в деятельности местной властно-управленческой структуры, т.е. повышение уровня социальной зрелости системы местного самоуправления. И в этом во все большей степени проявляется роль местного социума как субъекта самоуправления, т.е. результат роста его социальной зрелости. Вместе с тем имеет место и обратная зависимость между обоими рассматриваемыми процессами; все более активная включенность населения в местное самоуправление выступает фактором дальнейшего повышения зрелости муниципального социума.
Таким образом, что местное самоуправление выступает не только некоторой самостоятельной ценностью в качестве одного из важнейших проявлений демократии, но и средством упрочения социальных связей и отношений, т.е. механизмом, обеспечивающим интеграцию и целостность муниципального социума.
С одной стороны, только если муниципальный социум выступает действенным субъектом управления общественными делами в рамках своего местного сообщества, соответствующая система может квалифицироваться как самоуправляющаяся, и чем активнее и эффективнее социум проявляет себя в названной роли, тем более зрелым становится местное управление в соответствующем территориальном образовании. С другой стороны, все более высокая зрелость системы местного самоуправления выступает важным фактором развития муниципального социума как целостного образования, более сильными, прочными становятся «скрепляющие» его социальные связи.
Глава 2.
РЕАЛИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЕМ РОЛИ СУБЪЕКТА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
Теперь, отправляясь от рассмотренных теоретических положений, нужно выяснить, в какой мере эти положения реализуются на практике, или, другими словами, насколько реальное функционирование местного самоуправления соответствует тому, что обосновывается теорией и закреплено в принципах, лежащих в основе законодательства. Сформулированная таким образом задача решается преимущественно путем анализа данных проведенного автором эмпирического исследования, при том эти данные сопоставлялись с характеристиками подобных ситуаций, явлений, процессов, имеющимися в научных публикациях и в прессе, а также с общим положением дел в нашем обществе и государстве.
2.1. Использование форм прямой, непосредственной демократии в управлении делами местного самоуправления
Как было обосновано выше, роль населения муниципальных сообществ как субъекта управления делами своей местной жизни и, следовательно, носителя сущностных начал местного самоуправления проявляется главным образом в непосредственном включении как можно более широкой массы граждан в деятельность по управлению делами своего муниципального образования. Иными словами, в широком использовании форм прямой, непосредственной демократии.
К таковым в масштабе местного самоуправления относятся (напомним): а) местные референдумы; б) собрания граждан по месту жительства, разновидностью которых выступают сельские и поселковые сходы; в) репрезентативные опросы (при условии принятия решений на основе выявленных таким образом мнений, предложений, требований граждан или хотя бы учета соответствующих данных опроса при принятии решений органами местной власти и управления); г) деятельность регулярно функционирующих систем территориального общественного самоуправления (ТОС) по отдельным территориальным ячейкам муниципального образования или района; д) организаторские действия отдельных инициативных групп населения по вовлечению своих сограждан в общественно-полезную деятельность (благоустройство и т.п.) и обеспечению оптимального функционирования социальной инфраструктуры.
В плане содержательном непосредственное участие населения в управлении местными делами с использованием названных форм может осуществляться по следующим основным направлениям.
Во-первых, выработка «всем миром» - как говорили в старину - концепции и стратегии развития данного муниципального образования. Пока, как выявилось в нашем исследовании и достаточно убедительно показано в литературе, формирование и реализация стратегии муниципальной политики является почти полностью делом местных властных структур. Между тем без участия населения в этой деятельности не могут быть должным образом учтены потребности муниципального сообщества.
Подобным же образом при непосредственном участии всего местного населения должен приниматься и изменяться такой основополагающий документ, определяющий жизнь муниципального образования, как его Устав.
Конечно, проекты концепции и стратегии развития неизбежно должны разрабатываться местными органами власти и управления, желательно с привлечением экспертов. Но потом, созданные таким путем проектные наработки можно и нужно представить на рассмотрение населения, используя названные выше формы волеизъявления и интересов масс.
Было бы особенно полезно, если бы на рассмотрение населения выносились различные, альтернативные варианты концепции и стратегии развития муниципального образования, а общественные организации, выражающие интересы разных социальных слоев, политические партии разных ориентаций раскрывали бы населению достоинства и недостатки того или иного варианта стратегии.
В конечном счете, отработанные в результате различных опросов, согласований и т.п. проекты концепции и стратегии развития муниципального образования и его Устава, в которых удалось максимально учесть волю и настроения населения, могут и должны приниматься им в качестве основополагающих документов., на базе которых будет строиться вся деятельность по управлению делами местного сообщества. К сожалению, такая практика, в которой, прежде всего, может воплощаться непосредственное участие населения в местном самоуправлении, не получила у нас распространения.
Второе направление, по которому может осуществляться непосредственное включение населения в управление делами местного сообщества, - проведение всенародного (в масштабе муниципальных образований) обсуждения проектов нормативных решений, готовящихся к принятию местными органами власти, проектов местных бюджетов. Это направление близко к описанному выше первому, но все же отличается от него меньшей сложностью рассматриваемых документов, а потому и процедурой их обсуждения населением. Такие обсуждения встречаются чаще, но все же нельзя сказать, что они прочно вошли в общественную жизнь.
Третье направление - принятие гражданами решений, касающихся их жизни в локальных рамках низовых территориальных ячеек, микросреды обитания - в отдельных небольших поселениях, микрорайонах и кварталах городов, в отдельных многоквартирных домах и т.п. - путем использования собраний, сходов, ТОСов и др. подобных форм самоуправления. Такая практика является довольно распространенной. Конечно, это управление делами не всего муниципального сообщества, а только отдельных его частей. Но, тем не менее, достаточно широкое и систематическое использование такого рода форм деятельности в сумме выступает выражением непосредственного участия населения в муниципальном самоуправлении.
Четвертое направление - решение частных, но важных для нормальной жизнедеятельности населения вопросов для совершенствования условий его жизни путем осуществления инициативными группами граждан разного рода организационных действий, вовлекающих жителей муниципального образования в общественно-полезную деятельность. Например, группа наиболее активных и инициативных людей организует жителей на проведение работ по благоустройству улиц поселков. Это есть не что иное, как непосредственное выполнение гражданами социально-управленческих функций, т.е. непосредственное участие в местном самоуправлении, проявление начал самоорганизации. Подобным же образом на началах самоорганизации и самоуправления граждане могут осуществлять общественный контроль за деятельностью медицинских и детских воспитательных учреждений, общественных мест проведения досуга молодежью и др. А это все и есть проявления непосредственного участия населения в управлении местными делами.
Проведенное автором настоящей работы исследование на изучавшемся объекте - в г.-к. Анапа - показало, что названные формы непосредственного участия в управлении делами местной жизни используются очень слабо, а некоторые из них практически вообще не используются, во всяком случае, в том виде, чтобы их можно было оценивать как реальное осуществление управленческих функций.
За годы, прошедшие после принятия Закона РФ «Об основах местного самоуправления», референдумы по вопросам местной жизни в г. Анапа не проводились. В других муниципальных образованиях Краснодарского края местные референдумы за рассматриваемый период проводились всего в трех из общего числа муниципальных образований. И даже там, где они проводились, выносившиеся на голосование вопросы касались второстепенных проблем жизни местных сообществ, а не таких коренных, как распределение бюджетных средств и т.п. Слабо используются и такие формы управленческого воздействия населения на жизнь муниципальных образований, как сельские и поселковые сходы и собрания граждан по месту жительства. Из общего количества локальных территориальных образований (отдельные поселки, села, микрорайоны в городах и т.п.), охватывающих весь край, которые были взяты в качестве единиц изучения, собрания (сходы) за период изучавшихся трех лет ежемесячно не проводились нигде, примерно 1 раз в 3 месяца или чуть чаще - в 12% изученных территориальных образований, 1 раз в 4-6 месяцев - в 20%, 1 раз в год - в 40 %, в 28% не проводились ни разу. При этом практически всегда обсуждались частные вопросы.
Воздействие населения на решение общезначимых для муниципального образования, притом важных, вопросов в организационно-техническом плане можно представить следующим образом: по всем территориальным единицам в рамках какого-то сравнительно ограниченного периода (скажем, в течение месяца) проводятся собрания граждан (сходы) с обсуждением одного, общего для всех вопроса. Например, о распределении средств местного бюджета, или о строительстве какого-то объекта, притом на выбор из нескольких нужных для данного поселения, или о первоочередном ремонте таких-то дорог внутри поселения, или о его газификации, требующей сбора некоторой части средств с населения и т.п. А затем специально созданная или постоянно действующая комиссия, скажем, из депутатов представительного органа, обобщила бы принятые на собраниях решения, выявила мнение большинства, и выраженная таким путем воля населения могла бы получить юридическую силу (возможно, при каком-то согласовании с представительным органом). Но такой практики пока нет и быть не может, поскольку это требует правовой регламентации.
Такие формы непосредственного участия населения в управлении, как системы территориального общественного самоуправления (ТОСы). В их большинстве в Анапе, как показало наше исследование, работают недостаточно активно и регулярно. Их пока в г. Анапа около 150 образований, которые охватывают 18% жителей из более 120 тыс. жителей их общего числа. И, во-вторых, самое главное, их деятельность, если они будут охватывать даже все население муниципалитета, не в полной мере является формой прямого, непосредственного народовластия в рамках муниципального образования. Суть их функционирования в решении таких вопросов жизнедеятельности населения, которые могут решаться в рамках самых низовых ячейках муниципального социума. И к тому же в большинстве случаев их решением занимаются не сами проживающие здесь граждане, а избираемые ими комитеты - КОСы. Что же касается вопросов, значимых для органов муниципального уровня, ТОСы и КОСы могут лишь ходатайствовать перед муниципальными властями о их решении. Но даже такие ходатайства бывают редкими. Так, в г.-к. Анапа их бывает в год 2-3 десятка.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
