В ст. 10 Конституции СССР было записано, что государство охраняет социалистическую собственность и создает условия для ее приумножения, никто не вправе использовать социалистическую собственность в целях личной наживы и других корыстных целях. Что касается личной собственности (тогда понятие "частная собственность" в законодательстве не употреблялось), то согласно ст. 13 Конституции СССР в личной собственности граждан могли находиться предметы обихода, личного потребления, удобства и подсобного домашнего хозяйства, жилой дом и трудовые сбережения. Предусматривались и соответствующие пути решения вопроса обеспечения граждан жильем: ст. 40 устанавливала, что право граждан на жилище "обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги"[31]. Иначе говоря, государство, будучи основным собственником имущества в стране, в том числе жилищного фонда, предусматривало в качестве главного пути решения жилищного вопроса граждан предоставление им государственного жилья в пользование (на условиях договора найма), что было характерно для административно-распределительной системы социалистического государства. Часть городских граждан обеспечивалась квартирами в домах жилищно-строительных кооперативов (с оплатой стоимости квартиры гражданами с помощью государственного кредита), а в сельской местности и в малых городах в основном население проживало в жилых домах (индивидуальном жилищном фонде), построенных или приобретенных за счет собственных средств.
Передача жилья в собственность граждан путем приватизации - важнейшая составная часть жилищной реформы. Она позволяет значительно увеличить число собственников жилых помещений - граждан - и соответственно создает условия для формирования рынка жилья. Иными словами, жилье рассматривается не только как помещение для проживания граждан, но и как имущество (товар), которым собственник вправе владеть, пользоваться и распоряжаться по своему усмотрению, что следует из ст.3 Закона о приватизации[32].
Рассмотрим вопрос, что же вообще представляет собой приватизация. Приватизация означает передачу имущества, находящегося в собственности государства, в собственность юридических или физических лиц, т.е. в частную собственность.
Согласно ст. 217 ГК РФ передача имущества должна осуществляться в порядке, предусмотренном федеральными законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Однако комментируемый Закон регулирует вопросы приватизации специфического имущества, а именно жилищного фонда. За 11 истекших лет в собственность граждан передано свыше 18 млн квартир, или 50% всего государственного и муниципального жилищного фонда России, подлежащего приватизации. Бесплатная приватизация жилья создает условия для нормального функционирования рынка жилья[33].
Правовой основой для начала приватизации жилищного фонда в нашей стране послужил Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР", принятый Верховным Советом РСФСР 4 июля 1991 г. В него неоднократно - 23 декабря 1992 г., 11 августа 1994 г., 28 марта 1998 г., 1 мая 1999 г., 15 мая 2001 г., 21 мая 2002 г. - вносились изменения и дополнения. В декабре 1992 г. изменилось наименование Закона - он стал Законом РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Конечно, настоящий Закон возник не сам по себе, а на базе правовых положений, которые уже были приняты в связи с переходом страны к рыночным отношениям. Жилищная сфера, как часть народного хозяйства, должна была "включиться" в происходящие коренные преобразования в экономике. Его принятию предшествовали Закон СССР "О собственности в СССР" и Закон РСФСР "О собственности в РСФСР", действовавшие соответственно с 1 июня 1990 г. и с 1 января 1991 г., которые сняли различные ограничения по отношению к собственникам жилых помещений, в том числе заложили основу приватизации жилья. Так, ст. 13 Закона "О собственности в РСФСР" было установлено, что наниматель жилого помещения и члены его семьи вправе приобрести в собственность занимаемую квартиру, дом путем выкупа или по другим основаниям, предусмотренным законодательством РСФСР и республик, входящих в состав Российской Федерации.
Также нужно отметить, что фактическая приватизация жилья, т.е. передача жилых помещений в собственность граждан, началась не со вступления в силу Закона о приватизации, а в конце 1980-х годов, когда были приняты Постановление Совета Министров СССР "О продаже гражданам в собственность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда" от 02.12.88 N 1440 и "Положение о продаже гражданам квартир в личную собственность и оплате расходов на их содержание и ремонт", утв. Постановлением Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 21.04.89 N 134 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 18.01.92 N 34; от 23.07.93 N 726). Указанными нормативно-правовыми актами была разрешена продажа гражданам квартир по договору купли-продажи. Несмотря на то что продажная стоимость жилых помещений была невысокой, широкого применения практика продажи квартир в Российской Федерации не получила. "Положение о продаже квартир" продолжает действовать только в отношении незаселенных квартир в жилых домах, подлежащих реконструкции и капитальному ремонту в соответствии с Постановлением Правительства РФ "О внесении изменений, дополнений и признании утратившими силу некоторых решений Совета Министров РСФСР по вопросам регулирования жилищных правоотношений" от 18.01.92 N 34[34].
Позднее вопрос о приватизации жилых помещений нашел отражение в других законах: согласно ст. 541 ЖК граждане, занимающие жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда на условиях договора найма или аренды, вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи приобрести эти помещения в собственность, в том числе совместную, долевую, на условиях, установленных законодательством РСФСР и республик в составе РСФСР (введена Законом РСФСР "О внесении изменений и дополнений в Жилищный кодекс РСФСР" от 06.07.91 N 1552-1); в ст. 19 Основ содержатся более конкретные положения: "граждане имеют право на приобретение жилья в частную собственность... путем приватизации в установленном порядке занимаемых жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов..."; согласно ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, может быть передано собственником в собственность граждан или юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Кроме того, в этой статье содержится принципиальное положение о приоритете норм специальных законов (к которым относится и Закон о приватизации) перед нормами ГК РФ: "При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное"[35].
До принятия указанных законодательных актов наличие у граждан в собственности или в пользовании жилья жестко ограничивалось. Нельзя было иметь в собственности более одного жилого помещения (жилого дома, квартиры) (ст. 106 ГК РСФСР); кроме того, предельный размер жилого дома или его части не должен был превышать 60 кв.м жилой площади. Согласно ст. 107 ГК РСФСР в случае возникновения у гражданина (или совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей) в собственности более одного дома другой дом должен быть отчужден в течение года. Статьей 108 ГК РСФСР не разрешалось иметь одновременно в собственности жилой дом (часть дома) и квартиру в доме жилищно-строительного кооператива.
Рассмотрим каковы же причины и назначение приватизации жилья.
К 1991 г. в стране сложились политические, экономические и правовые условия для формирования основ рыночной экономики. Переход страны к рынку не мог не коснуться отношений собственности в жилищной сфере, которые нуждались в реформировании, в том числе формировании рынка жилья.
Создание рынка жилья невозможно без передачи жилищного фонда в частные руки, с тем чтобы значительно расширить круг собственников.
Для этого предполагалось передать в собственность граждан большую часть государственного и муниципального жилищного фонда. Одновременно государство решало и задачу, которая характерна для рыночной экономики. Это значительное уменьшение бюджетных расходов государства на содержание и ремонт жилищного фонда, поскольку на собственников жилых помещений постепенно должны быть возложены все указанные расходы.
Настоящий Закон определяет основные принципы осуществления приватизации жилья. В Законе есть даже разд. II, который называется "Основные принципы и условия приватизации жилья"[36].
Бесплатный (безвозмездный) характер передачи государственного и муниципального жилья в собственность граждан - один из основных принципов осуществления приватизации жилья. Другой принцип, положенный в основу Закона, также содержит его ст. 1, где говорится о добровольности граждан в решении вопроса о приватизации занимаемого ими жилого помещения; при этом необходимо согласие на изменение статуса жилого помещения не только самого нанимателя, но и всех совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в соответствии со ст.2 Закона о приватизации.
К числу основных принципов следует отнести и положение, закрепленное в ст. 11 Закона о приватизации, о том, что граждане имеют право приватизировать жилое помещение только один раз; правда, из этого правила есть исключения.
В ч. 3 преамбулы говорится о жилье как о недвижимости. Позднее этот вопрос был урегулирован ст. 6 Основ. В этой статье установлено, что недвижимость в жилищной сфере, включая жилье, может находиться в любой форме (в том числе частной) собственности и переходить из одной формы собственности в другую в установленном законодательством порядке.
Собственник также вправе владеть, пользоваться и распоряжаться жильем, в том числе сдавать внаем, отдавать в залог, продавать, видоизменять, совершать иные действия, при этом не нарушая действующее законодательство, права и интересы других лиц. Кроме того, в ст. 6 закреплено, что частная собственность на недвижимость в жилищной сфере не ограничивается по количеству, размерам и стоимости и подлежит государственной регистрации. Понятие недвижимости в жилищной сфере дано в ст. 1 Основ, а относительно любого имущества - в ст. 130 ГК РФ: к недвижимому имуществу относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. Законом к недвижимому имуществу может быть отнесено и другое имущество. В ст. 131 ГК РФ записано, что недвижимость, в том числе жилье, подлежит государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Конкретный порядок регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимые вещи определен Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21.07.97 N 122-ФЗ (в ред. ФЗ от 05.03.01 N 20-ФЗ; от 12.04.01 N 36-ФЗ; от 11.04.02 N 36-ФЗ)[37].
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13
