Вышеуказанные международные нормативные правовые акты имеют общую черту: они предусматривают, что основные права и свободы человека должны соблюдаться без дискриминации, независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или каких-либо других обстоятельств. Это касается не только граждан определенного государства, но и пребывающих в данном государстве лиц, не имеющих гражданства, - иностранцев.
Следует особо отметить, что нормативными правовыми источниками правового статуса лица, не являющегося российским гражданином, в Российской Федерации наряду с международными правовыми актами являются в соответствии с ч. 2 ст. 4 Конституции РФ нормы внутреннего законодательства, в частности Основной Закон.
Общий подход конституционной науки к определению правового положения иностранного гражданина или лица без гражданства закреплен в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. Согласно данной правовой норме, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и исполняют обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Как уже отмечалось выше, в настоящее время основным нормативным правовым актом, регулирующим правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, изданным во исполнение положений Конституции РФ, является Закон N 115-ФЗ, а также Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации".
Процесс принятия Закона N 115-ФЗ был очень долгим и трудным. 24 июня 1997 г. он был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ (далее - Дума), но впоследствии был отклонен Советом Федерации Федерального Собрания РФ (далее - Совет Федерации) с созданием согласительной комиссии. После полугодичной доработки текста Закона N 115-ФЗ согласительной комиссией он был вновь принят Думой и вновь отклонен Советом Федерации с созданием еще одной согласительной комиссии. В июле 1998 г. данный Закон был одобрен Советом Федерации, однако Президент России Б.Н. Ельцин возвратил Закон N 115-ФЗ в Думу без рассмотрения, так как в пакете представленных к внесению документов отсутствовало заключение Правительства РФ.
После первого чтения, состоявшегося 16 июня 1999 г., к законопроекту в Думу было представлено более 400 поправок. 21 июня 2002 г. Дума окончательно приняла данный нормативный правовой акт в третьем чтении, и новый Закон 10 июля 2002 г. был одобрен Советом Федерации. Однако он вступил в законную силу лишь спустя три месяца, 1 ноября 2002 г. Необходимость такого длительного срока с момента утверждения Закона N 115-ФЗ до его вступления в законную силу была продиктована наличием в Законе множества новых правовых институтов, для изучения и внедрения которых требовалось время.
Кроме того, в течение последнего десятилетия Россия не имела закона, отвечающего сложившимся реалиям, в том числе системе российского законодательства, и регулировавшего бы правовое положение иностранцев на ее территории , а действующие советские нормативные правовые акты порождали у их субъектов (у иностранцев, у российских государственных органов) многочисленные проблемы в правоприменительной практике. Их применение уже в новом Российском государстве привело к тому, что иностранные граждане, в том числе граждане бывшего СССР, пребывавшие на территории Российской Федерации, оказались в правовом вакууме, выходом из которого могло служить лишь принятие ими российского гражданства. В связи с этим Закон N 115-ФЗ, регулирующий их правовое положение на территории Российской Федерации (отношения между иностранцами и органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также должностными лицами указанных органов, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) и осуществлением трудовой, предпринимательской и иной деятельности иностранных граждан в Российской Федерации, - ст. 1 Закона N 115-ФЗ), давно стал необходимым и востребованным шагом российского законодателя к воплощению в жизнь и применению на практике декларируемого в ст. 2 Основного Закона принципа верховенства прав и свобод человека.
Регламентируя правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, российский законодатель ограничился воспроизведением в ст. 4 Закона N 115-ФЗ положений ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, согласно которым иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и выполняют обязанности наравне с гражданами России, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. В то же время Основной Закон качественно расширяет "правовое поле", регламентирующее правовой статус иностранца за счет действующих и обязательных для Российской Федерации международных соглашений и договоров. Ведь международные правовые акты, как отмечалось выше, также содержат нормы, непосредственно затрагивающие права и свободы человека, в том числе иностранных граждан. В связи с этим представляется, что сужение конституционно-правового статуса иностранцев за счет неприменения норм международного права недопустимо.
К положительным чертам Закона N 115-ФЗ следует отнести то, что законодатель четко определил органы, ведающие вопросами правового положения иностранных граждан, пребывающих на территории Российской Федерации. Это федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, либо федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами миграции, либо его территориальный орган, т.е. Министерство иностранных дел или Федеральная миграционная служба.
Кроме того, законодатель в п. 2 ст. 12 Закона N 115-ФЗ установил, что постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.
Таким образом, данный нормативный правовой акт расширил содержание конституционно-правового статуса иностранного гражданина или лица без гражданства и еще раз подтвердил, что Российское государство придерживается основных демократических норм при законодательном закреплении прав и свобод человека и гражданина.
Однако, кроме положительных черт, Закон N 115-ФЗ имеет и отрицательные черты, к которым в первую очередь следует отнести способ формулирования основ правового положения иностранных граждан, определенный в ст. 4 данного Закона. Согласно данной правовой норме, иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и исполняют обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Это предполагает, что Закон N 115-ФЗ определяет не столько правовое положение иностранцев, сколько его правовые рамки.
Таким образом, рамки конституционно-правового статуса неграждан России состоят из ограничительных и запретительных мер, закрепленных в самом Законе. Например, Закон N 115-ФЗ устанавливает порядок доступа иностранцев на территорию Российской Федерации, определяет порядок учета и контроля над их проживанием, вводит ограничения, связанные с трудовой деятельностью иностранцев, а также законодательно устанавливает институт принудительной высылки иностранных граждан (депортации) с территории Российской Федерации.
Несмотря на свой ограничительно-запретительный характер, Закон N 115-ФЗ, как указывалось выше, содержит ряд правовых институтов, которые до этого времени отсутствовали в российской конституционной науке, например институт временного проживания, а также институт прохождения военной службы негражданами России. Введение данных правовых институтов воспринимается общественностью по-разному, так как у различных социальных групп существуют собственные точки зрения на эти вопросы.
С одной стороны, институт временного проживания существенно усложнил и затянул процедуру получения иностранными гражданами документов на их постоянное проживание в Российской Федерации, с другой стороны, Российское государство ввело еще одну ступень, которая во многом служит целям проверки иностранцев на благонадежность перед выдачей им документов для постоянного проживания. Ведь в этом случае иностранцу выдается вид на жительство сроком на пять лет (п. 3 ст. 8 Закона N 115-ФЗ) вместо трех при разрешении на временное проживание (п. 1 ст. 6 Закона N 115-ФЗ). Кроме того, вид на жительство в дальнейшем может быть продлен (п. 3 ст. 8 Закона N 115-ФЗ), в то время как разрешение на временное проживание выдается иностранцу только один раз.
Существует как множество сторонников введения данного правового института, в основном среди российских граждан, так и много его противников, в основном среди находящихся (пребывающих) в России иностранцев. В свою очередь, правовой институт прохождения иностранными гражданами военной службы в настоящее время до конца законодательно не урегулирован. Однако его введение преследует благую цель - защиту интересов Российской Федерации. Российское государство, восстанавливая и наращивая военный потенциал в целях защиты собственных граждан, открывает свои военные базы на территориях сопредельных государств (например, в Республике Кыргызстан и в Республике Таджикистан), в связи с чем для их укомплектования личным составом может быть задействовано местное население - граждане иностранных государств. В то же время находятся и активные противники данного института, утверждающие, что подобная форма набора военнослужащих не что иное, как институт наемничества, который используется на государственном уровне, за что в Российской Федерации для физических лиц предусмотрена уголовная ответственность (ст. 359 УК РФ).
Представляется, что данная социальная позиция вполне может быть оспорена, к тому же неосновательна, тем более что в мировой практике данное явление довольно широко распространено, например во Франции существует Иностранный легион, комплектующийся исключительно из иностранных граждан и лиц без гражданства.
К отрицательным чертам Закона N 115-ФЗ следует отнести то, что он не обладает ярко выраженной и четкой внутренней структурой. Вследствие этого среднестатистическому иностранцу порой затруднительно самостоятельно разобраться в регламентирующих его жизнь правовых нормах и правилах, что обусловливает возможность злоупотреблений со стороны государственных органов власти, ведающих данными вопросами.
В частности, следует отметить еще одно спорное положение Закона N 115-ФЗ, касающееся административного выдворения иностранцев из Российской Федерации. Согласно п. 5 ст. 34 Закона N 115-ФЗ, иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или безопасности либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации. Данная правовая норма носит императивный характер, т.е. предусматривает свое обязательное применение.
В то же время п. 5 ст. 32.10 КоАП РФ устанавливает, что до административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства по решению суда могут содержаться в специальных помещениях. В этом случае норма носит диспозитивный характер.
Таким образом, перед российской судебной системой возникает вопрос, связанный с возможностью применения ею правовых норм с различным характером, что приведет к отсутствию единообразия в правоприменительной практике. Из сказанного следует, на взгляд авторов, что некоторые положения Закона N 115-ФЗ должны быть проверены Конституционным Судом Российской Федерации на соответствие Конституции РФ.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38
